【摘要】高質量推進高標準農田建設，是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要舉措，有利于全面提升耕地質量與糧食綜合產能、筑牢糧食安全根基。當前，高質量推進高標準農田建設仍面臨耕地碎片化、技術應用有限、區域差異顯著等挑戰。為此，需要堅持問題導向，創新體制機制與發展模式，積極探索推動耕地地塊整合的多樣化路徑、強化高新技術應用、實施區域差異化精準建設、持續推進提質升級攻堅行動、建立健全長效管護機制，協同推進耕地保護與高標準農田建設可持續發展。

【關鍵詞】高標準農田 耕地紅線

可持續發展 糧食安全

【中圖分類號】F323

【文獻標識碼】A

2025年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“高質量推進高標準農田建設，加強黑土地保護和鹽堿地綜合利用，提升耕地質量。”①當前，全球糧食安全形勢趨緊，國際農業競爭加劇，我國農業發展面臨資源環境變化大、農業轉型升級任務艱巨等挑戰。高質量推進高標準農田建設，實現可持續發展，不僅是提升單產的技術問題，更是關乎國家戰略安全的系統工程，是保障國家糧食安全、推進農業農村現代化的重要基石。如何在嚴守耕地紅線的基礎上，協同推進耕地保護與農田質量效益提升，走出一條高標準農田可持續發展之路，是加快農業農村現代化進程中亟待回答的重要課題。

高標準農田建設可持續發展面臨的挑戰

《全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）》提出：“規劃期內，集中力量建設集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田，形成一批‘一季千斤、兩季噸糧’的口糧田。”②建設高標準農田，是一項復雜的系統工程，涉及土地規劃、農業生產實際、農民真實需求、資金保障、水源調配和生態保護等方方面面，要堅持問題導向，精準施策，著力破解當前存在的突出矛盾和制約因素，確保高標準農田建好用好、持續增效。

耕地碎片化治理難度大。我國耕地碎片化問題，主要表現為土地經營面積小、地塊數量多、空間分布離散等。耕地碎片化是我國“大國小農”基本國情農情的現實反映，是家庭聯產承包責任制在長期發展過程中形成的特征，也與我國多樣化的自然地理條件密切相關。這一現狀在高標準農田建設中主要帶來四個方面的制約。零散地塊間距離遠、形狀不規則，水渠、田埂、道路等基礎設施難以統一規劃和整體推進，在一定程度上制約農田基礎設施整體效能的發揮；耕地碎片化導致農機適應性差，影響生產效率，增加勞動成本，不利于農業規模化、機械化發展；有些地區仍然存在邊角地、小塊地、因耕作困難被棄耕等土地撂荒現象，導致土地利用率偏低；由于地塊分屬不同農戶，農戶間土地流轉意愿差異大，在整村推進、集中連片建設過程中，容易面臨產權協調復雜、糾紛調解任務重等治理挑戰，加大土地協同治理難度。

數智化新技術應用有限。數字化、智能化新技術的應用在實際推進過程中面臨多重挑戰。在基礎設施建設方面，有的地區網絡不穩定、傳感器接收不靈敏，缺乏即時性動態精準管理能力；有的地區數據標準不統一，容易出現“信息孤島”，影響管理效率和智能決策水平。數智化新技術的應用面臨“水土不服”、供需脫節等適應性不足的問題。一方面，地形地貌、農業經營主體類型、農業產業等差異，導致高精尖技術在具體落地實踐時存在適應性不足的情況；另一方面，高新技術研發多側重前沿性與先進性，容易忽視農業經營主體對技術操作簡便、維護成本低、收益周期短等方面的需求，一定程度上導致技術供給與真實需求之間存在錯位，容易出現“用不起”或“不愿用”新技術的現象。當前，基層相對缺乏懂農業、懂科技、懂管理的復合型人才。受工作條件、發展空間等多方面因素制約，基層在引進和留住高素質專業技術人才方面仍面臨現實困難，一定程度上影響先進技術在實際應用中的落地。此外，各類技術、平臺往往分散推進、兼容性不足，難以實現有效協同與數據共享。各項技術應用未形成閉環，遠程運維、自動預警、數據反饋等功能尚未全面落地，導致后期運營維護缺乏持續可靠的技術支撐，影響整體應用效益。

區域建設水平存在差異。受地形地貌與地區經濟發展水平等因素的影響，各地在高標準農田建設的規模、模式和標準等方面存在較大差異。在地區資源稟賦方面，北方擁有40%的耕地，是全國重要的糧食主產區，但其水資源量僅占全國的19%③；部分糧食主產區水利灌溉設施不足、有效灌溉水平仍有待提升，南方丘陵山區高標準農田建設成本更高，農業機械化播種與收割水平有待提升，農田電力設施和生態防護等工程措施仍有待完善。在財力投入方面，東部經濟發達地區在高標準農田建設中投入較大，通過高水平改造實現“藏糧于技”；部分中西部省份則面臨地方財力有限、融資渠道較少等困難，一定程度上會影響高標準農田建設進度。在地區發展水平和耕地類型方面，個別地區未能充分結合各地實際情況，建立分區分類的建設標準和投入標準，導致實際建設成效與高標準農田建設長期目標之間存在一定差距。

質量產能協同仍顯不足。高標準農田建設在“以質穩量”方面仍有發展空間。“十四五”以來，我國累計建成高標準農田超10億畝④。2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》提出，“到2035年，力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田，累計改造提升4.55億畝”⑤。其在實際推進中仍將面臨一定挑戰：一方面，未來高標準農田建設和改造的任務更為艱巨。當前高標準農田建設大多是遵循先易后難的原則推進的，剩余待建的多是位置偏遠、地塊零散、土壤貧瘠、水源難以保障的山地、丘陵地區地塊，涉及多項深層次、精細化工程，需要更高強度的資金投入、專業技術支撐和更精細的日常管理。另一方面，在占補平衡政策實踐中，“占優補劣”的現象依然存在，與高標準農田建設所強調的“新建和改造并重、數量和質量并重、建設和管護并重”的要求尚不完全適應。部分地區被占用的往往是城鎮周邊、交通便利、土壤肥沃的優質良田，而補充的則多是區位偏遠、土壤瘠薄、灌溉條件有限的土地，無法納入高標準農田建設范圍。

長效管護機制有待健全。其具體表現為后期運維缺乏常態化的機制保障、技術維護和經費支持。部分項目交付后，軟硬件設施產權歸屬未明確界定，若村集體、農戶、合作社、農業企業等主體的管護責任不明晰，易出現“無人管”“無力護”的現象。高標準農田管護的保障機制、激勵機制等尚未完善，難以形成可持續的共治格局。同時，當前的高標準農田管護技術設備應用多側重實際生產應用，對定期巡查、故障預警、效能評估等預防性防護措施重視不足。后續運維經費保障多依賴政府專項資金，未形成多樣化的經費保障支持體系。

推動高標準農田建設由數量增長向質量效益并重轉變

建設高標準農田，是轉變農業生產方式、鞏固和提高農業綜合生產能力的關鍵舉措。要聚焦耕地質量提升、生態保護與高效利用一體化推進，推動高標準農田建設由數量增長向質量效益并重轉變，為端牢中國飯碗、推進農業強國建設注入持久動能。

探索推動耕地地塊整合的多樣化路徑。政府部門可以提供專項資金支持，建立土地流轉服務中心，提供信息發布、法律咨詢等服務，同時通過“以獎代補”“先建后補”等形式設立激勵機制，提升不同經營主體對土地流轉的意愿。鼓勵各地自下而上因地制宜推動耕地整合。例如，村集體牽頭推動土地整合，鼓勵村民積極參與“互換并地”“整村流轉”“農田入股”“積分獎勵”“項目分紅”等，實現村域內耕地的空間整合與連片利用。在推進耕地整合相關項目時，應以農業經營主體的需求為中心，側重地塊適耕性、農機適用性與基礎設施連貫性等，避免“偏重規劃圖整齊，忽視實際生產便利”的現象，貫徹“適農、適機、適管”的耕地整合推進理念。建立家庭農場、農民合作社、農業企業等多方主體參與機制，培育高標準農田共建共管共享模式，特別是鼓勵小農戶合作發展農業合作組織，形成共同規劃、協同實施、分級管護的治理體系。

多措并舉強化高新技術在高標準農田建設中的應用。引導社會資本、金融機構參與灌排系統、田間道路、農田電力等基礎設施項目，夯實技術應用基礎。開展差異化的“適地適人”技術研發、推廣與應用，根據地形地貌、氣候、土壤條件，組織科研院所、農業經營主體、農業科技企業等協同開展“高標準農田+適宜技術”的試點探索，遴選一批因地制宜、適配性強、成本合理、見效快的技術組合，提升技術供需的匹配度，加快其推廣應用。構建現代化的農業技術人才培養體系。推動農業院校與地方合作培養本地技術人才，選派科技特派員駐點提供技術指導與服務，打通農業技術推廣的“最后一公里”。鼓勵社會化技術服務組織，推動形成以市場為導向的人才服務供給體系。推動跨部門、跨主體的高新技術協同發展。強化農業農村部、自然資源部、水利部等統籌協調，協同推進技術應用共建共享，加快數字平臺建設與數據互聯互通。

實施區域差異化精準建設。科學細化建設標準和建設模式。從各級行政區的建設規劃和農業產業發展規劃出發，在當前高標準農田建設國家通用性標準基礎上，細化不同地區在“田、土、水、路、林、電、技、管”等綜合配套上的具體建設要求。例如，南方丘陵山區應立足“宜機化改造與特色產業融合”，圍繞地塊坡度、水土保持效能、酸化土壤改良后目標pH值范圍等，細化高標準農田建設標準。摒棄單一模式，分區分類選擇建設模式。科學選擇適宜不同地理環境與經濟社會條件的建設模式，開展分區分類試點實施方案。因地制宜確定投資標準。擬定投資標準與實施方案時，充分考慮不同地理環境特征與建設難度、地方財政狀況等條件，保障投資標準可以滿足設計方案的建設要求。建立差異化支持政策。中央和省級財政資金應向糧食主產區、生態極度脆弱區，以及經濟欠發達的重點農區傾斜。完善對建設成本高昂的特殊區域和特殊工程的差異化補助與貼息政策。建立差異化評價體系。依據不同區域功能定位和分區建設標準，設置差異化的核心評價指標，構建與各地自然稟賦、功能定位和發展階段相匹配的科學評價機制。

持續推進提質升級攻堅行動。構建多樣化、可持續的投入保障機制。突出高標準農田質量提升的長期性投入需求，在各級政府財政預算中設立專項資金，并建立與任務量、建設難度、績效目標掛鉤的穩定增長機制。明確各級財政分擔比例，尤其對財力薄弱地區加大中央和省級轉移支付力度。在籌資渠道上，建立健全“社會資本參與”的資金籌措機制，支持省級政府高效統籌安排地方政府專項債券，用于建設高標準農田；探索設立國家級和省級高標準農田建設引導基金，通過股權投入、擔保增信等方式，撬動更多金融資本和社會資本投入。創新資金投入激勵機制，深入實踐“先建后補”“以獎代補”“貸款貼息”等模式，調動新型農業經營主體和農民參與建設的積極性。建立項目庫與滾動推進機制。構建包含耕地質量等級、地理環境與地區經濟發展水平等多維度的指標體系，科學建立分區域、分類型的高標準農田提質升級項目儲備庫，區分輕重緩急，確保資金重點投向提質關鍵領域。構建全鏈條技術服務機制。組織科研院所、農技推廣機構等相關主體，提供從項目規劃、技術方案制定、施工指導、效果監測評估的全鏈條專業技術服務。科學制定并動態調整提質技術方案，降低經驗依賴和粗放管理風險。修訂完善耕地占補平衡管理辦法。針對“占優補劣”問題，應建立補充耕地項目立項、實施、驗收全過程的嚴格監管機制，重點核查補充耕地的區位、坡度、土壤質量、水利條件、生態安全等核心指標，確保其產能、生態功能與所占優質耕地相當。對補充耕地質量不達標或后續管護不力導致質量下降的，實行嚴厲的追溯問責和處罰措施，堅決杜絕“數量平衡、質量失衡”現象，筑牢糧食安全根基。

建立健全高標準農田建設長效管護機制。完善責任體系，明確責任主體，由基層政府牽頭，制訂“高標準農田管護責任清單”，明確鄉鎮政府、村集體、小農戶、農業企業等各類主體的權責邊界，將管護責任不斷細化、切實落實。建立常態化運維機制，將農田管護情況納入高標準農田評價指標體系，完善獎懲機制，建立績效考核標準，同時鼓勵群眾參與監督，構建“政府主導、農民參與、技術支撐、社會監督”的治理格局。構建全周期的技術維護體系，制訂標準化的設施運維指導方案，落實定期巡檢、維修養護登記，實現“可管、可評、可改”的閉環技術應用。實施多樣化的運維資金保障機制，以財政支持為主，引導社會資本通過市場機制參與，探索托管、合作等多種模式，同時，在保障基本公共服務的基礎上，對受益主體明確、設施維護成本較高的特定項目區域，探索建立由受益農戶適度繳納管護費用的機制，增強農戶參與感與責任意識。

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②《農業農村部關于印發<全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）>的通知》，中華人民共和國農業農村部網站，2021年9月16日。

③《以節水優先戰略破解水資源瓶頸》，《科技日報》，2025年7月4日。

④《“十四五”以來我國累計建成高標準農田超10億畝》，央廣網，2025年9月16日。

⑤《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案>》，中國政府網，2025年3月30日。

責編/靳佳 美編/王夢雅

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