【摘要】高標準農(nóng)田是保障國家糧食安全的“壓艙石”，是確保我國糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的“保險鎖”。黨的十八大以來，我國高位推進建設(shè)高標準農(nóng)田，農(nóng)田地力不斷提檔升級，農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升，“四梁八柱”政策體系加快構(gòu)建，高標準農(nóng)田建設(shè)已取得顯著成效。同時，依然面臨著增量建設(shè)“啃硬骨頭”難度大、運營管護存在困境、農(nóng)田互補性要素協(xié)同適配不足等多重挑戰(zhàn)。高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)，需要統(tǒng)籌推進錨定總量、提質(zhì)存量、拓展增量，“建—用—管”聯(lián)動完善高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制，集成推動良田、良種、良機、良法、良制“五良”深度融合釋放產(chǎn)能。
【關(guān)鍵詞】糧食安全 高標準農(nóng)田 耕地
【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A
萬物土中生，有土斯有糧。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。中國要以不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近20%的人口，提升耕地質(zhì)量是一個現(xiàn)實可行的理性選擇，建設(shè)高標準農(nóng)田是一個重要抓手?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》指出，“高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)”①。黨的二十大報告指出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田”②。高標準農(nóng)田建設(shè)既是夯實國家糧食安全根基的基石性工程，也是把牢糧食安全主動權(quán)的戰(zhàn)略性工程，更是發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的前置性工程。
截至2024年底，我國已累計建成高標準農(nóng)田超10億畝③，相當(dāng)于給1萬億斤糧食產(chǎn)能安上“保險鎖”。為推動逐步把具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田目標實現(xiàn)，2025年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》。當(dāng)前我國高標準農(nóng)田建設(shè)，還面臨著政策落實交易成本高、增量建設(shè)“啃硬骨頭”任務(wù)艱、存量農(nóng)田長效管護困難多等挑戰(zhàn)，如何高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)提質(zhì)擴容增效已成為重要的理論和現(xiàn)實課題。
我國高標準農(nóng)田建設(shè)成效顯著
高標準農(nóng)田是指以提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為首要任務(wù)，一體化提升地力、產(chǎn)能、效益，采取標準化方式新建或改造形成的適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。黨的十八大以來，我國高位推進建設(shè)高標準農(nóng)田，農(nóng)田地力不斷提檔升級，農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升，“四梁八柱”政策體系加快構(gòu)建，為我國糧食產(chǎn)量連續(xù)邁上1.2萬億斤、1.3萬億斤、1.4萬億斤三大新臺階提供有力有效支撐。
? 農(nóng)田地力不斷提檔升級，滿足當(dāng)代人糧田需要的同時為子孫后代留下更多良田
高標準農(nóng)田建設(shè)顯著提升農(nóng)田的耕作適宜性，從物理空間布局、耕地質(zhì)量到基礎(chǔ)設(shè)施條件實現(xiàn)全方位優(yōu)化，有效夯實國家糧食安全的底盤支撐，實現(xiàn)農(nóng)田資源保障能力和產(chǎn)出能力的躍升，推動耕地由“量的穩(wěn)定”邁向“質(zhì)的提升”。
農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進，耕地基礎(chǔ)條件大幅改善。作為“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體抓手，高標準農(nóng)田建設(shè)旨在把具備條件的永久基本農(nóng)田建成田塊宜機化更好、耕地質(zhì)量更高、產(chǎn)出韌性更強的現(xiàn)代化良田。通過實施改水、改路等田間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊田間設(shè)施短板弱項，提升糧食綜合生產(chǎn)能力。截至2024年底，在“改水”方面，累計建成各類田間灌排渠道1000多萬公里，長度可繞地球赤道近250圈，極大提升了旱澇保收能力；在“改路”方面，田間道路改造超過1200萬公里，長度可繞地球赤道近300圈。④
農(nóng)田保土保肥保水能力顯著增強。土壤質(zhì)量是決定糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵變量。高標準農(nóng)田建設(shè)通過深度治理土壤退化、提升耕層厚度與有機質(zhì)含量，推動耕地由“能種”向“好種”轉(zhuǎn)型。從保土能力看，采取表土剝離回填、客土填充等舉措來平整土地，科學(xué)調(diào)整農(nóng)田地表坡降，有效改善農(nóng)田耕作層；從保肥能力看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加強土壤改良培肥，不斷提高耕地地力；從保水能力看，因害設(shè)防，采用防風(fēng)防沙、岸坡防護等工程措施，提升農(nóng)田防護與水土保持能力。建成高標準農(nóng)田的耕地質(zhì)量，比建設(shè)起點平均提高約1個等級，畝均糧食產(chǎn)能“一季千斤、兩季噸糧”，畝均增產(chǎn)10%至20%。⑤
“小田變大田”，耕地宜機化水平明顯提升。耕地集中連片程度與機械化水平直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的集約化與現(xiàn)代化程度。高標準農(nóng)田建設(shè)一方面在尊重農(nóng)民意愿前提下，通過“互換并地”“確權(quán)不確界”等方式整合細碎地塊，另一方面通過田塊并整、打通斷頭地等措施提升田塊形狀規(guī)整度和空間連片性。“小田并大田”的改造措施顯著改善農(nóng)業(yè)機械作業(yè)條件，使高標準農(nóng)田宜機化水平得到“質(zhì)的提升”。據(jù)地方實踐，高標準農(nóng)田項目區(qū)機械化水平比一般農(nóng)田高15%至20%。⑥從“小田變大田”再到“無人農(nóng)場”的實踐，高標準農(nóng)田建設(shè)有效促進農(nóng)業(yè)機械化、標準化生產(chǎn)，有效防止耕地撂荒問題發(fā)生，彰顯高標準農(nóng)田建設(shè)的巨大潛力。
? 農(nóng)田抗災(zāi)能力增強，糧食生產(chǎn)韌性明顯提升
高標準農(nóng)田建設(shè)通過提升應(yīng)對氣候變化的糧食生產(chǎn)韌性，顯著增強農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的抗災(zāi)減災(zāi)能力，有效防范化解極端氣候頻發(fā)背景下的突發(fā)性風(fēng)險，實現(xiàn)“大災(zāi)少減產(chǎn)、小災(zāi)能穩(wěn)產(chǎn)、無災(zāi)多增產(chǎn)”，為保障國家糧食安全筑牢“穩(wěn)中有進”的韌性基礎(chǔ)。
灌排系統(tǒng)集成化改造，提升農(nóng)田旱澇調(diào)控能力。健全的田間灌排設(shè)施是高標準農(nóng)田抗災(zāi)能力的關(guān)鍵支撐與韌性載體。目前，我國初步形成多層級、多節(jié)點的水系循環(huán)體系，提升農(nóng)田應(yīng)對極端干旱與暴雨風(fēng)險的調(diào)蓄能力。與此同時，節(jié)水型灌溉技術(shù)同步推廣，通過管道輸水、噴灌、滴灌與渠道防滲等多種手段，降低輸水損耗。數(shù)據(jù)顯示，2024年我國農(nóng)田有效灌溉面積達到10.86億畝，與2010年相比增長了1.64倍，節(jié)水灌溉面積增長了2.34倍；節(jié)灌面積數(shù)量占農(nóng)田有效灌溉面積達58.75%。灌溉水有效利用系數(shù)也由2010年的0.50提高到2024年的0.58。⑦在建成高標準農(nóng)田的區(qū)域，灌溉水有效利用系數(shù)可提高10%以上，畝均節(jié)水率達10%以上⑧，使得農(nóng)田具備更強的應(yīng)急調(diào)水與穩(wěn)定供水能力。此外，通過布設(shè)氣象監(jiān)測器、墑情傳感器、智能水閥等終端設(shè)備，項目區(qū)實現(xiàn)對土壤水分、病蟲害、氣象變化的實時感知，推動農(nóng)田管理由經(jīng)驗驅(qū)動向數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能化轉(zhuǎn)變。
因地制宜實施農(nóng)田防護工程，有效增強災(zāi)害物理防御能力。高標準農(nóng)田建設(shè)不僅注重設(shè)施完備，還注重區(qū)域性風(fēng)險防范能力提升。各地根據(jù)災(zāi)害類型與地形條件，開展農(nóng)田防護林、防風(fēng)固沙帶、水土保持設(shè)施等工程建設(shè)，系統(tǒng)防控洪澇、干旱、風(fēng)蝕、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。坡地地帶通過梯田化整治降低坡降，干旱區(qū)布設(shè)抗旱井和調(diào)蓄池，風(fēng)沙區(qū)推廣“林網(wǎng)+草方格+地膜覆蓋”的復(fù)合防護模式，因地制宜構(gòu)建減災(zāi)屏障體系。此外，針對重點流域及地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，高標準農(nóng)田建設(shè)通過鋪設(shè)邊界圍欄與截洪溝，攔截坡面徑流，在防止水土流失、保障農(nóng)田不被沖毀中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
? 高標準農(nóng)田建設(shè)“四梁八柱”政策體系落地生效
有力有效推進高標準農(nóng)田建設(shè)離不開與時俱進的政策供給。2004年以來，通過制定科學(xué)標準、編制四級規(guī)劃、細化實施方案，高標準農(nóng)田建設(shè)“四梁八柱”政策體系逐步構(gòu)建并日趨完善，為高標準農(nóng)田建設(shè)提供有效政策支撐。
科學(xué)制定建設(shè)標準“索引圖”。國家層面，原國土資源部2012年制定《高標準基本農(nóng)田建設(shè)標準》，2014年制定《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2022年修訂新的《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》，2023年制定《旱地高標準農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范（試行）》，2024年新修訂《高標準農(nóng)田建設(shè)評價規(guī)范》。省級層面，各地在國家基礎(chǔ)性、通用性標準基礎(chǔ)上，紛紛細化制定更為契合各省實際的具體規(guī)范標準，如四川省制定《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造技術(shù)規(guī)范》，河南省制定《高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)范》，黑龍江省制定《黑土地耕地質(zhì)量劃分技術(shù)規(guī)范》。層次分明、上下銜接、務(wù)實管用的標準體系正在逐步形成，為高標準農(nóng)田建設(shè)提供科學(xué)標準索引。
分級編制建設(shè)規(guī)劃“路線圖”。國家層面，國務(wù)院于2013年、2021年先后批復(fù)國家發(fā)展改革委牽頭編制的《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭編制的《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》；省級層面，各地對標國家規(guī)劃要求，先后依據(jù)本地區(qū)現(xiàn)實情況出臺相應(yīng)規(guī)劃。例如，2022年山東省編制《山東省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》，湖北省編制《湖北省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2022—2030年）》；市級層面，根據(jù)省級建設(shè)規(guī)劃，重點圍繞區(qū)域布局、重點項目、資金安排進行部署安排；縣級層面，根據(jù)省市規(guī)劃，重點則是把各項高標準農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)落實到具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、具體村莊、具體地塊，明確具體時序安排。形成國家、省、市、縣上下銜接的規(guī)劃體系，繪就我國高標準農(nóng)田建設(shè)“路線圖”。
細化優(yōu)化建設(shè)落地“施工圖”?！吨鸩桨延谰没巨r(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》對高標準農(nóng)田建設(shè)進行細化部署，制定優(yōu)化高標準農(nóng)田建設(shè)標準、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)布局、建設(shè)分區(qū)、分級規(guī)劃等。因地制宜推進高標準農(nóng)田建設(shè)，統(tǒng)籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設(shè)重點放在田內(nèi)。根據(jù)區(qū)域氣候特點、水土條件、耕作制度等，對照自然資源稟賦同經(jīng)濟條件相一致、生產(chǎn)障礙因素同突破路徑相一致、糧食生產(chǎn)同農(nóng)業(yè)區(qū)劃相一致等要求，將2013年規(guī)劃的東北平原區(qū)、華北平原區(qū)等8個建設(shè)分區(qū)優(yōu)化為當(dāng)前的東北區(qū)、黃淮海區(qū)等7個建設(shè)分區(qū)。這為高標準農(nóng)田建設(shè)順利推進實施提供標準明晰、細化實化的“施工圖”。
縱深推進高標準農(nóng)田建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)
二十余年來，通過標準研制、規(guī)劃引領(lǐng)、增加投入、“回頭看”、政策保障等綜合施策，高標準農(nóng)田建設(shè)成效顯著，為同步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、糧食生產(chǎn)韌性奠定“地基”。同時，也要清醒看到，高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)還面臨著如下挑戰(zhàn)：
高標準農(nóng)田建設(shè)進入“啃硬骨頭”階段。隨著我國高標準農(nóng)田建設(shè)的縱深推進，這一重大工程已從規(guī)模高速擴張步入攻堅克難的“啃硬骨頭”階段?！吨鸩桨延谰没巨r(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》將《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》設(shè)定的2030年累計建成12億畝高標準農(nóng)田的目標增加至13.5億畝，并進一步提出到2035年，累計改造提升4.55億畝。在增量空間壓縮、目標時間日益趨近的情況下，要完成總量建設(shè)目標，建設(shè)任務(wù)艱巨。增量建設(shè)的邊際成本趨高。高標準農(nóng)田建設(shè)越到后期，新增任務(wù)越繁重。⑨先易后難、急用先建是過去高標準農(nóng)田建設(shè)推進原則，導(dǎo)致剩存待建待改耕地多分布在丘陵、山區(qū)，乃至“望天收”的旱地，且地力等級不高。隨著優(yōu)質(zhì)地塊逐步開發(fā)完畢，增量建設(shè)遭遇自然條件與工程投入雙重邊際成本抬升的壓力。全國水田與水澆地的大部分，以及部分相對集中的旱地，已經(jīng)建設(shè)成為高標準農(nóng)田，剩余尚待建設(shè)的耕地大多分布在丘陵山區(qū)且多為旱地，加之光溫、水土?xí)r空分配不均等問題，相應(yīng)的建設(shè)難度與成本越來越高。存量建設(shè)提質(zhì)增效壓力大。由于一些地區(qū)早期高標準農(nóng)田建設(shè)存在投入標準較低、規(guī)劃設(shè)計不合理、驗收不嚴等情況，加之運營管護不到位，部分已建成高標準農(nóng)田不同程度存在著質(zhì)量缺口，通過一次或幾次“回頭看”實現(xiàn)徹底整改難度很大，隨著存量規(guī)模日益擴大，改造提升壓力也隨之增加。
農(nóng)田運營管護面臨困境。高標準農(nóng)田建設(shè)制度性交易成本高⑩，運營使用具有競爭性，但管護環(huán)節(jié)存在非排他性。一方面，農(nóng)田運營管護難以持續(xù)。當(dāng)前我國已建立起以縣級政府為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級具體落實的多主體共同參與的高標準農(nóng)田管護體系。然而，實踐中，在前期建設(shè)階段已投入大量資金的情況下，政府繼續(xù)大包大攬項目運轉(zhuǎn)維護成本，已然難以持續(xù)。同時，準公共品的屬性又決定了高標準農(nóng)田管護的成本收益不對等，出現(xiàn)市場失靈。此外，部分地區(qū)村集體管護資金不足，技術(shù)適配性差，如水肥一體化、智能灌溉設(shè)施等維修人才缺乏，已建成的高標準農(nóng)田配套設(shè)施老化、損壞等問題時有發(fā)生。另一方面，農(nóng)田建設(shè)、使用、管護的三向脫節(jié)。在一些地區(qū)，重建設(shè)、輕管護、難運營問題突出，部分建成竣工后的高標準農(nóng)田日常管護不到位，設(shè)施設(shè)備損毀后得不到及時修繕，運營效果大打折扣，工程使用壽命縮短。由于管護質(zhì)量評價和資金使用監(jiān)管困難，后續(xù)監(jiān)測評價和跟蹤督導(dǎo)機制不完善，農(nóng)田建設(shè)工程全周期責(zé)任倒查和終身追責(zé)機制有待落地。
高標準農(nóng)田產(chǎn)能釋放擴大面臨互補性要素協(xié)同適配不足。高標準農(nóng)田建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對配套政策協(xié)同適配性要求高。當(dāng)高標準農(nóng)田建設(shè)快速推進，若種子研發(fā)、機械裝備、耕作方式和經(jīng)營制度等配套要素滯后或協(xié)同適配不暢，將制約高標準農(nóng)田產(chǎn)能釋放。一是農(nóng)田改造與種子研發(fā)非對稱發(fā)展。高標準農(nóng)田建設(shè)中，“改土、改水、改路、改田”等田間工程多依托機械作業(yè)，標準化程度高，且工藝流程成熟，在資金充足的前提下，一般可在計劃期限內(nèi)完成并直觀顯現(xiàn)效果。但農(nóng)作物優(yōu)良品種從種質(zhì)資源篩選、雜交組配、多代性狀選育到區(qū)域試驗、品種審定，再到良種繁育推廣，周期普遍較長且存在諸多不可控因素。農(nóng)田改造“快變量”與種子研發(fā)“慢變量”之間的矛盾，導(dǎo)致提檔升級后的新農(nóng)田卻只能耕種與功能定位不匹配的傳統(tǒng)品種，二者非對稱的推進節(jié)奏已成為制約高標準農(nóng)田綜合效益發(fā)揮的瓶頸。二是老方法耕種新農(nóng)田的路徑依賴。新建設(shè)的高標準農(nóng)田土地平整、設(shè)施完備，為現(xiàn)代化生產(chǎn)耕作提供良好條件，但作為使用者的農(nóng)戶卻在行動中響應(yīng)不足。由于新生產(chǎn)方式或技術(shù)的學(xué)習(xí)成本較高、應(yīng)用效果不確定，一些農(nóng)戶依然延續(xù)著經(jīng)驗做法和傳統(tǒng)模式。有農(nóng)戶在農(nóng)田配備智能灌溉系統(tǒng)后，依然選擇傳統(tǒng)大水漫灌方式。此外，地塊物理邊界消除后但“插花地”的現(xiàn)實依然存在，嚴重限制統(tǒng)一規(guī)劃與經(jīng)營效率的提高。三是部門聯(lián)動不暢制約高標準農(nóng)田建設(shè)集成功能發(fā)揮。在一些地區(qū)，農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)機研發(fā)和農(nóng)技推廣等部門協(xié)同機制不暢，導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)缺乏合理統(tǒng)籌規(guī)劃。農(nóng)田建設(shè)部門關(guān)注工程質(zhì)量、對標工程要求，卻忽略地區(qū)與品種間的差異化需求；農(nóng)機裝備研發(fā)機構(gòu)多聚焦于產(chǎn)品突破創(chuàng)新，加之研發(fā)推廣周期較長，產(chǎn)品設(shè)計可能忽略與農(nóng)田的地形特點、田壟布局和溝渠條件相適應(yīng)；農(nóng)技推廣部門聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐需要，做好農(nóng)田改造工程設(shè)計與機械裝備研發(fā)的前置協(xié)調(diào)，但部門聯(lián)動不暢導(dǎo)致其只能在工程竣工與農(nóng)機投產(chǎn)后，被動推進相應(yīng)工作。部門職責(zé)獨立對接不足，高標準農(nóng)田在“良田、良機、良法”接力集成中容易“掉棒”。
有效釋放高標準農(nóng)田產(chǎn)能潛力
高標準農(nóng)田建設(shè)既要高標準、更要高質(zhì)量，應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，要統(tǒng)籌推進錨定總量、提質(zhì)存量和拓展增量，以“建—用—管”聯(lián)動完善高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制，以“五良”深度融合有效釋放高標準農(nóng)田產(chǎn)能潛力。
統(tǒng)籌推進錨定總量、提質(zhì)存量和拓展增量。高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)，首要任務(wù)是在堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌耕地保護與高效利用，既守牢“總量底線”，又持續(xù)激活“存量潛能”，并積極拓展“增量空間”。一是嚴守耕地保護紅線，穩(wěn)固總量底線。強化“底線思維+系統(tǒng)治理”，在“三區(qū)三線”國土空間管控基礎(chǔ)上，持續(xù)完善耕地占補平衡、用途管制和“田長制”等制度體系。防止在“建而無用”“重復(fù)低效”中消耗有限空間，嚴格落實耕地用途剛性管控政策，探索建立建設(shè)用地與高標準農(nóng)田占補聯(lián)動機制，確保增減平衡與底線安全并重。二是健全整治整改方式，提升存量效能。依托全國耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫和地塊“一張圖”平臺，實事求是對已建成的高標準農(nóng)田開展多輪“回頭看”整治行動。當(dāng)前，部分已建項目存在灌排失效、權(quán)責(zé)不清等問題，亟須通過建立“地塊—設(shè)施—產(chǎn)權(quán)—責(zé)任”一體化臺賬，實施分類整治、動態(tài)整改、績效評估三位一體機制。在追責(zé)問效方面，強化施工工序、隱蔽工程質(zhì)量管控，對關(guān)鍵部位實行舉牌驗收制度。三是“多田套合”優(yōu)化空間，拓展優(yōu)質(zhì)增量。推動耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)“多田套合”。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)業(yè)資源稟賦、糧食功能定位、生態(tài)環(huán)境約束等因素，實行“因區(qū)施策、分類指導(dǎo)”的片區(qū)化開發(fā)模式。在糧食主產(chǎn)區(qū)、永久基本農(nóng)田集中區(qū)、灌溉水源保障區(qū)等優(yōu)勢區(qū)域優(yōu)先推進“集中連片、整建制提升”，提高單產(chǎn)潛力與機械化適配度。在丘陵山區(qū)、干旱風(fēng)沙區(qū)等地區(qū)，應(yīng)結(jié)合生態(tài)修復(fù)、旱澇調(diào)蓄、水土保持等綜合工程，探索“農(nóng)田+林草”“農(nóng)田+蓄水”模式，拓展立體化耕作空間。
“建—用—管”聯(lián)動完善高標準農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護機制。高標準農(nóng)田不是“建成即完成”，更需要通過全過程監(jiān)管、標準化驗收與長效化運營管護機制確保其持續(xù)發(fā)揮效能。要完善“建—驗—用—管”全周期管理機制，推動高標準農(nóng)田從一次性投入轉(zhuǎn)向長期性資產(chǎn)運營，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的穩(wěn)定提升。一是強化用戶意識，突出農(nóng)民主體地位，完善農(nóng)民全過程參與機制。按照“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”原則，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會參與”的多方投入機制。通過以獎代補、先建后補等形式，對農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與高標準農(nóng)田建設(shè)給予直接補貼。完善農(nóng)民參與機制，鼓勵村集體統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，對農(nóng)民自主投入部分給予配套補助，形成農(nóng)民深度參與、多方共贏的可持續(xù)投入格局。二是規(guī)范項目驗收標準，形成常態(tài)化監(jiān)督體系。依托全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺，推動項目信息實時歸集、可視可溯，實現(xiàn)項目全流程全周期精準監(jiān)管。壓實各級責(zé)任單位質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)，按照《高標準農(nóng)田建設(shè)項目竣工驗收辦法》規(guī)范驗收流程，強化目標導(dǎo)向，把建成農(nóng)田試用結(jié)果、群眾認可度滿意度作為驗收重要依據(jù)，破解竣工驗收中的形式主義。推動相關(guān)行業(yè)組織加強從業(yè)主體信用管理，建立“黑名單”“白名單”制度，強化工程質(zhì)量與從業(yè)合規(guī)性監(jiān)督。三是強化管護長效機制，構(gòu)建多方治理格局。按照“縣級統(tǒng)籌監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村級具體落實”三級責(zé)任體系，將管護成效納入耕地保護黨政同責(zé)考核。創(chuàng)新市場化管護模式，推廣“田保姆”托管服務(wù)，支持新型經(jīng)營主體通過“保底收益+服務(wù)分成”承接田間設(shè)施管護，探索“建管護一體化”招標機制。加快推進智慧管護，建設(shè)“一田一碼”數(shù)字化平臺，提升數(shù)字化管護效能。
“五良”深度融合有效釋放高標準農(nóng)田產(chǎn)能潛力。推動高標準農(nóng)田從“建起來”向“用得好、產(chǎn)得高”轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于實現(xiàn)良田、良種、良機、良法、良制“五良”深度融合，從系統(tǒng)化、集成化角度出發(fā)，在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，同步推進種業(yè)創(chuàng)新、機械裝備升級、技術(shù)集成推廣與經(jīng)營機制創(chuàng)新。一是加強良種和良田的配套，構(gòu)建良種良田協(xié)同發(fā)展體系。協(xié)同推進高標準農(nóng)田建設(shè)與種業(yè)振興計劃，推動良田成為良種試驗、繁育與大面積推廣的優(yōu)選平臺。支持科研機構(gòu)與龍頭種企在高標準農(nóng)田布局“選育—擴繁—應(yīng)用”全鏈條試驗區(qū)，圍繞水稻、小麥、玉米等重點作物，推動耐逆、高產(chǎn)、廣適品種規(guī)?；瘧?yīng)用。二是加快良機良技協(xié)同集成，構(gòu)建高效現(xiàn)代耕作體系。在農(nóng)機裝備方面，根據(jù)不同地形、地塊尺寸和作物類型優(yōu)化田塊設(shè)計、地埂排布與道路硬化，提高大型農(nóng)機作業(yè)適應(yīng)度，特別是在丘陵山區(qū)、南方水網(wǎng)稻區(qū)，支持研發(fā)和應(yīng)用中小型、輕量化、智能化農(nóng)機設(shè)備，補齊“下田難、作業(yè)難”短板。在農(nóng)業(yè)技術(shù)方面，加快推廣節(jié)本增效、綠色環(huán)保、精準調(diào)控的集成技術(shù)模式，圍繞單產(chǎn)提升目標，推動良種良法配套、設(shè)施肥藥一體化、智能氣象預(yù)警等技術(shù)融合落地。三是創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，完善高標準農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營機制。明確建、管、用各環(huán)節(jié)職責(zé)邊界，推動縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭建立農(nóng)田資產(chǎn)臺賬。鼓勵各地探索“政府+村集體+運營公司”合作模式，強化集體經(jīng)濟組織的居間服務(wù)功能，引導(dǎo)專業(yè)化運營主體承接高標準農(nóng)田運營工作。通過土地托管、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、訂單農(nóng)業(yè)等多樣化模式，實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院博士后張童朝、黃斌，對本文亦有貢獻）
【注：本文得到國家社會科學(xué)基金一般項目“糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險識別、韌性評估與對策優(yōu)化研究”（項目編號：24BGL177）和四川省哲社科規(guī)劃重點項目“建設(shè)新時代更高水平‘天府糧倉’視域下強化耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護研究”（項目編號：SC23ST002）的資助】
【注釋】
①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。
②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。
③④《激發(fā)鄉(xiāng)村全面振興澎湃動能——中國經(jīng)濟圓桌會聚焦2025年中央一號文件》，新華社，2025年2月23日。
⑤《高標準農(nóng)田三重效益凸顯》，《人民日報》，2023年10月3日。
⑥《“三農(nóng)”擔(dān)當(dāng) 良田為證——高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量“回頭看”和專項整治行動觀察》，《農(nóng)民日報》，2025年3月24日。
⑦《對話王浩院士：我國治水智慧為世界提供范例》，人民網(wǎng)，2025年10月31日。
⑧《土壤普查“摸家底” 農(nóng)田保質(zhì)保量變良田》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2024年1月13日。
⑨鐘鈺：《從糧食安全看“藏糧于地”的必然邏輯與內(nèi)在要求》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2022年第22期。
⑩郭曉鳴、溫國強、鄭荏元：《高標準農(nóng)田建設(shè)的理論解構(gòu)與現(xiàn)實考察》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2025年第7期。
責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅
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