【摘要】“科學統籌有效市場和有為政府”，是習近平經濟思想的重要體現，是新時代高質量發展實踐的重要遵循，也是中國特色社會主義市場經濟理論的重要內容。著眼“十五五”科學謀劃，我們應統籌好“有效市場”與“有為政府”的關系，形成既“放得活”又“管得住”的良好局面。理論層面，應充分認識“市場”與“政府”互補共生的作用關系和有效邊界；實踐層面，應在科技創新和產業創新深度融合、加快發展新質生產力的過程中、建設現代化產業體系與保障產業安全的協同中、培育新動能和更新舊動能的轉型中、建設全國統一大市場進程中，深入尋求統籌發揮市場與政府作用的有效路徑。
【關鍵詞】“有效市場” “有為政府” 統籌與協同 【中圖分類號】F062.9 【文獻標識碼】A
2025年，國民經濟和社會發展第十四個五年規劃即將收官。“十四五”以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國經濟社會發展取得新的開創性進展、突破性變革、歷史性成就。“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確把握發展形勢新變化新要求，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展。科學謀劃“十五五”時期經濟社會發展，需要基于三大視角深入把握“有效市場”與“有為政府”有機結合、科學引領市場與政府協同發力，奮力推動經濟社會高質量發展。
歷史證明，“無形之手”與“有形之手”協同發力，方能使規劃效能最大化。“十五五”時期需延續這一制度優勢，精確定位政府與市場協同發力點。統籌用好“看不見的手”和“看得見的手”，是我國改革進程中的一個關鍵命題，更是經濟體制改革的核心問題。從促進多種所有制經濟共同發展，到縱深推進行政審批制度改革；從完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，到加快建設全國統一大市場……改革步步深入，堵點層層打通，市場環境更加公平、更有活力，有效激發全社會內生動力和創新活力。習近平總書記強調經濟工作必須統籌好幾對重要關系，其中一對是“必須統籌好有效市場和有為政府的關系”：“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好。”①深刻闡明科學統籌“有效市場”和“有為政府”，需要強化系統觀念，防止錯位缺位，形成高效協同配置資源的合力。“科學統籌有效市場和有為政府”，是習近平經濟思想的重要體現，也是新時代高質量發展實踐的重要遵循。
“有為政府”促進市場有效發揮作用的實踐準則
中國對政府和市場關系的創新性回答，是中國為解答世界性難題作出的理論貢獻，也為其他發展中國家推進現代化提供了新的選擇和借鑒。作為中國特色社會主義市場經濟理論的組成部分，科學統籌“有效市場”與“有為政府”，既包含現代經濟運行系統中“市場”與“政府”的互補共生與有效作用邊界、“市場”與“政府”的有效協同機制，又包括“市場”與“政府”作用的動態平衡、“政府”在“市場失靈”條件下的啟用機制等理論命題。衡量“有為政府”的準則，應當包括以下幾點。
系統效能優化準則。政府行為的有效性，源于對整個經濟系統效能優化的追求，而不是政府部門或國有資產的局部利益最大化。政府的“有為”應聚焦于消除市場分割、打破行政壟斷，推動經濟資源包括自然資源、生產要素、商品服務等自由流動，而非直接干預微觀活動。“有為政府的作用不是要弱化或取代市場，而是通過財政政策、貨幣政策和產業政策等手段，有效彌補市場的不足，及時識別和糾正市場失靈。”②也就是說，“市場”主導微觀效率，“政府”保障宏觀系統效能。
增進市場效率準則。“政府”可通過加強法治建設與體制機制創新，提供系統性制度供給，以破除經濟資源流動的障礙，有效降低各類交易成本，通過逆周期調節熨平經濟波動，以及通過系統監測防范系統風險的形成、累積與擴散，因此其政策工具應具有“非侵入性”。例如，通過建設法治化營商環境，最大限度消除制度性摩擦，而非直接配置資源。這一準則的邏輯在于：政府難以掌控眾多微觀經濟主體的動態信息，但能夠以法治規則，引導各個經濟主體通過市場自發秩序調整其行為。
動態適配差異化準則。“政府”制定產業支持政策，應基于經濟主體共識，以及基于區域發展稟賦和發展梯度的差異性，制定區域差異化發展政策。產業發展方向應由經濟主體試錯與市場選擇內生決定，但政府可通過公共品供給、風險分擔機制等方式產生積極影響。區域稟賦差異導致要素回報率不同，均質化政策（“一刀切”政策）將引發資源錯配。差異化政策可通過“激勵相容”釋放地方發展潛力，但應以避免人為扭曲而引致資源錯配為前提。
政策可預期和一致性準則。“政府”需明確政策目標與經濟主體作用的協同關系，確保經濟政策的長期穩定性與調整透明度，通過法治化手段固化核心政策框架（如產權保護、市場準入），增強經濟主體信心。跨部門政策應形成協同機制，整合財政、貨幣、產業等政策工具，避免部門間政策目標沖突。通過“宏觀政策取向一致性評估”機制，將非經濟性政策（如環保、安全政策）納入協同框架。政策協同發力是優化經濟環境的關鍵。政策可預期性能夠穩定經濟主體心理預期，引導其減少非理性決策（如過度風險規避），并通過降低不確定性來減少制度性交易成本，避免政策目標碎片化影響整體經濟治理效能，遵循“整體最優而非局部最優”的系統優化邏輯。
規制適度與市場友好準則。規制應遵循“法無禁止即可為”的創新包容性，對新業態、新技術采取“包容審慎”監管，減少非必要限制性措施。應避免過度監管，減少不當監管對經濟主體的額外負擔，有效降低合規成本。明確劃定監管邊界，使非必要制度成本最小化，避免僵化規則阻礙市場動態調整。
統籌發揮“有效市場”與“有為政府”作用，可將“有為政府”實踐準則，運用于科技創新和產業創新深度融合、加快發展新質生產力的過程中、建設現代化產業體系與保障產業安全的協同中、培育新動能和更新舊動能的轉型中，以及建設全國統一大市場進程中，從而探尋更加有效的實施路徑。
“有效市場”與“有為政府”在創新領域的協同
科學統籌“有效市場”與“有為政府”的關系，重點在于形成既“放得活”又“管得住”的動態平衡。“十五五”時期，無論是應對外部環境的新變化新挑戰，還是順應加快發展新質生產力的時代要求，以科技創新引領產業創新都顯得尤為迫切。為此，需要在創新治理中構建動態平衡的框架，實現“有效市場”與“有為政府”的有機結合。在推動科技創新和產業創新深度融合、加快發展新質生產力的過程中，統籌好“有效市場”和“有為政府”，通過兩者在創新領域的協同，重構傳統生產函數并實現其市場價值。“有為政府”的作用主要體現在：政府以“整體系統優化”為目標，在基礎研究、共性技術開發等市場失靈領域主動補位，同時避免干預微觀技術路線選擇；通過法治化制度，減少創新要素流動壁壘，如數據確權、知識產權質押融資，激活市場自組織的創新生態；創新支持政策、產業支持政策，需隨技術成熟度動態調整干預強度。
“有效市場”與“有為政府”在創新領域的協同機制，可分階段來把握。“有為政府”體現為：在技術萌芽期的“活力激發者”、在產業轉化期的“風險共擔者”、在產業范式變革期的“規則完善者”。“有效市場”則展現出，從一般性的“要素配置效率提升”功能轉向“創新策源能力培育”功能。
在基礎研究推進階段，以政府主導為主。在基礎研究領域，政府部門是核心科研設施的主要供給方。科研機構與企業等經濟主體通過協同合作機制，共同高效利用這些資源，以提升整體創新效率。例如，建立“國家戰略科技力量協同網絡”，整合大科學裝置、高校實驗室資源，建立“基礎研究特區”。政府承擔較大比例的基礎研究設備運營維護成本，而結合經濟主體的科研機構按需購買服務。在制度執行方面，推行“逆向稅收激勵”機制。例如，經濟主體的基礎研發投入可按較高比例加計扣除，激勵經濟主體提高研發強度。
在創新技術轉化階段，應建立政府與企業協同治理機制（政企共治）。具體到資源配置層面，政府需采取適度補貼政策降低市場風險，同時構建科學的風險共擔與利益分配機制，確保各方權責對等、激勵相容。例如，創建“中試產業特區”，政府提供首臺（套）設備購置補貼，經濟主體產業化成功后按銷售額一定比例返還補貼資金，以共擔風險共享收益方式有效孵化新技術產業。再如，設立國家級“創新寬容基金”，對符合國家戰略方向但因市場風險導致商業失敗的項目，按比例補償其研發投入成本，從而提升經濟主體的長期研發積極性。在制度方面，推行技術轉化激勵機制。例如，實行“技術經理人合伙人”制度，科技成果作價入股時，技術經理人可持有一定比例期權并參與決策，通過激勵機制提升成果轉化率。
在產業擴散階段，應充分發揮市場的主導作用。例如，設定政策退坡及退出閾值，明確某技術市場占有率達到一定份額后，所有支持政策退出，政府部門轉向規則完善及有效監管。
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱為《決定》）中提出：“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。”③對于戰略性新興產業的發展，“有為政府”可采取“梯度支持與退出機制”的動態協同實施路徑。例如，設立“風險共擔—收益共享”機制的產業引導基金，政府通過國有資本參與早期投資，降低社會資本進入門檻，社會資本優先享受收益。待技術成熟后逐步退出，交由市場主導，項目成功后國有資本溢價退出反哺新項目。根據技術成熟度動態適配政策，例如，“0—1”階段，全額補貼基礎研究；“1—10”階段，采取“稅收優惠+政府采購支持”政策；“10—N”階段，則對頭部企業進行合規監管，防止其壟斷行為對市場作用的濫用。
在建設現代化產業體系與保障產業安全協同中，統籌發揮市場與政府作用
在推動現代化產業體系建設與保障產業安全的過程中，如何科學統籌“有效市場”和“有為政府”？這要求市場效率活力、國家經濟安全及戰略形成動態均衡，塑造“有效市場”與“有為政府”共生治理的協同模式，在關鍵領域構建“政府引導—市場主導—鏈式協同”的體系，在制度層面，如競爭政策、安全審查等，實現“統一規則—彈性監管—動態適配”的治理結構，既要避免“絕對安全”導致的效率損失，又要防范“效率至上”潛在的系統性風險。“有效市場”體現在：通過產業鏈的競爭合作關系，形成完備的產業體系和高效率的產業關聯路徑，優化資源的流動與配置。“有為政府”體現在：通過制度設計，筑牢安全底線、彌補市場失靈。政府應以提升整體經濟系統效能（效率與安全的協同組合）為目標，在基礎技術研發、產業鏈韌性建設等市場失靈領域主動作為，發揮政府在風險緩沖中的不可替代性作用。
以全產業鏈的效率與韌性為核心，規避短期利益和局部利益主導，著力構建“市場主導+政府護航”的產業鏈協同機制。現代化產業體系的完善與發展，關鍵在于依靠市場力量驅動全產業鏈不斷的技術迭代，即產業的“預期收益”和“早期收獲”驅動企業穩定的研發投入，與政府保障基礎支撐如共性技術平臺的雙重作用。政府資源，應聚焦于提升產業長期競爭力的基礎領域，如基礎材料、核心裝備研發、關鍵環節技術攻關等，補足經濟主體的投入不足。在制度層面，可形成“揭榜掛帥”等激勵攻關機制，政府牽頭關聯企業建立“產業安全圖譜”，發布涉及產業安全和長期競爭力的核心技術攻關清單，科研機構聯合經濟主體競標研發，按成果兌付“激勵”（資金或其他優惠）。
建立動態適配的產業支持政策，根據產業技術迭代與產業安全風險的動態變化，形成“產業安全閾值觸發”彈性干預機制。政府部門與產業鏈相關企業聯盟，共同搭建產業鏈安全監測和預警平臺，實時監測產業鏈供應鏈斷裂風險，動態評估地緣政治、自然災害等產業安全風險，實時模擬“斷供”影響并生成替代方案。科學構建產業鏈關鍵節點風險評判指標體系，精準識別如核心原材料、關鍵設備等領域的進口依賴風險，并以此為基礎，建立能夠自動觸發備份產能建設的政策扶持機制。
政府與市場應協同實現全產業鏈“效率—冗余”平衡，通過市場化機制提高“冗余”的效率。“冗余”即備份體系，是抵御風險的必要成本，政府部門可牽頭產業鏈關聯企業，通過戰略儲備與備份體系提升產業抗風險能力，市場通過競爭優化其效率。例如，政府通過推行“區域產業鏈備份”、培育地理分散的次級集群及建立戰略資源儲備等方式，進行多樣化布局，以防范產業鏈斷鏈風險；而供應鏈的效率提升，則主要依靠市場競爭來實現。
在關系到國計民生的絕對重要產業領域，政府部門保留特殊管理權限，對重大決策擁有否決權和最終決定權。日常業務則交由市場化企業，按照市場準則經營。
在培育新動能和更新舊動能轉型中，充分發揮“有效市場”與“有為政府”協同作用
習近平總書記指出：“必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。善于通過盤活存量來帶動增量，統籌做優增量和盤活存量、管好資產和調整負債，拓展新的發展空間。”④在新舊動能轉換中，如何科學統籌“有效市場”和“有為政府”？這要求我們通過市場機制激發創新活力與更新動力，“政府”通過制度協同經濟主體平衡新舊動能轉型風險，共同推動經濟結構的動態優化。“有效市場”體現在：通過價格信號引導增量資源向高生產率領域如新技術、新產業流動，通過破產清算、并購重組等機制實現存量資源如傳統產業、低效資產的轉型或退出。“有為政府”體現為，在增量領域提供基礎科研支持與制度創新，在存量領域通過產權改革降低交易成本、完善保障制度以緩解轉型摩擦，通過制度創新激活閑置資產，避免“僵尸企業”對市場信號的扭曲。在這一過程中，市場與政府的功能分別是：“市場主導效率”，即新動能培育依賴市場對技術路線和商業模式的篩選機制，舊動能更新需借助價格信號的倒逼機制，淘汰低效過剩產能；“政府緩沖風險”，即政府需通過制度供給降低轉型摩擦成本，化解舊動能退出引發的失業、債務等系統性風險；產業政策“動態適配”，新興產業側重“非對稱支持”，傳統產業聚焦“有序退出和有序轉型的引導”。
通過“通用性”基礎設施賦能新舊產能更替。政府提供兼容新舊產能的跨技術代際的公共基礎設施，既有助于促進新產能的發展壯大，又有助于舊產能的轉型升級。例如，建設算力網絡、特高壓輸電等數字與綠色能源基礎設施，能夠為全產業升級提供強大支撐。這些通用技術平臺不僅直接降低了新舊動能轉換的成本，其顯著的跨行業外溢效應還能加速技術擴散，從而全面賦能產業轉型升級。
經濟系統應通過多樣性（新舊動能并存、多技術路線并存）與模塊化（區域分工），提升新舊產能更替過程中的抗沖擊能力。政府部門與經濟主體，應協同推進新舊產能時序上漸進式更替（舊動能退出與新動能成長預留緩沖期）、區域間梯度式轉型（區域專業化分工形成“功能模塊”，模塊間通過產業協作協議和標準化接口，實現松散耦合）、技術層面多技術路線并存（維護不同產業間的技術互補性）。避免“一刀切”同步更替、區域結構同質化轉型、單一技術路線依賴，引發系統性危機和社會風險。
新舊動能轉換需平衡經濟效率與社會公平，避免社會成本外部化。通過制度創新，政府與市場協同降低新舊產能更替過程中的社會成本，即在新產能培育中嵌入社會包容行為，如推動失業人員職業技能升級培訓；在產能更新升級中激活傳統稟賦，如傳統礦區的文旅開發轉型，推動傳統產業區域從“基礎稟賦依賴”向“創新創業驅動”轉型。例如，在資源枯竭城市設立“轉型特區”，有助于下崗職工再就業的創業企業可享較長年限的相關稅費豁免，吸納一定規模就業的更新企業，在獲得稅費豁免的同時，還可獲得一定比例的補貼。
在建設全國統一大市場進程中，“有為政府”改善“有效市場”作用的有效路徑
習近平總書記指出：“構建新發展格局，迫切需要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，建立全國統一的市場制度規則，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。”⑤在建設全國統一大市場進程中，如何科學統籌“有效市場”和“有為政府”？建設全國統一大市場的深層邏輯是重構市場、政府與區域（或行業、企業性質）之間的良性互動關系，以整體經濟系統循環效率為目標，打破行政壁壘與制度性交易成本，突破局域“范圍經濟”的路徑依賴，消除地域等歧視，實現規則平等、權利平等、機會平等，激發市場自組織的資源配置效率。通過資源、商品服務以及要素（土地、勞動力、資本、技術、數據等）的自由流動，最大可能地釋放超大規模市場的規模經濟效應與范圍經濟效應潛能。破除影響市場規模有效擴大的障礙，最大限度地削減不同區域間、行業間非市場因素的流通障礙與交易成本，通過全國范圍內的資源優化配置，最大化地提高各層級主體的效率水平；通過全國范圍內的資源、要素、商品自由流通，“倒逼”各經濟主體進行創新和轉型升級，并促使經濟主體之間形成良性的競爭合作關系，最大限度地避免因內卷式競爭而造成整體效率和整體利益的損失。同時，建設全國統一大市場進程中政府與市場的協同關系，還需要注重以下幾個方面。
合理劃分“有效市場”與“有為政府”的作用邊界。政府部門為“全國統一大市場”中的經濟主體提供最大可能的、機會均等的發展空間，最大限度地消除各類要素擴張的制約因素，而不是直接參與要素配置。政府部門最大限度地降低“全國統一大市場”中的經濟主體，在各個區域、各個領域、各個環節經濟活動中承受的交易成本和差異化待遇。切實落實《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》《有效降低全社會物流成本行動方案》等政策。
政府部門為“全國統一大市場”構建各類要素交易平臺，打造全國統一的要素市場，避免各區域、各領域、各主體之間各自為政、互設障礙。《決定》提出“完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預”“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”“培育全國一體化技術和數據市場”等要求，旨在“推動生產要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放”。針對不同要素特性，需要從不同方向切入。對于土地要素而言，“有為政府”需通過設計合理的制度機制，使得各類土地的權益人（所有者或使用者）獲得同等水平的收益。例如，《決定》中提出的“加快健全種糧農民收益保障機制”“健全生態產品價值實現機制”。對于勞動力要素而言，切實落實《決定》提出的“健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度”。對于數據要素而言，合理對數據“確權”，以確定數據要素的權益人，以利于數據要素市場規模的擴大、利于數據要素的市場交易、利于最大限度地發揮數據要素對經濟增長的驅動作用。
有效平衡區域間的發展利益。“‘有為政府’為實現整體經濟發展最大效能而統籌用好政府資源，而不是追求政府資源的直接收益。”⑥針對不同地區發展水平不同的現實狀況，“有差別的區域發展政策”與“全國統一大市場”之間如何權衡？政府部門可根據不平衡發展特征協調區域利益關系，采取類似于收入分配領域的初次分配、二次分配、三次分配的思路。在區域間的發展利益權衡過程中，應以要素和資源的效率配置為主要考量，但在這一過程中，應將以往未充分考量的特殊要素納入到“市場”中。例如，經濟欠發達地區承擔的生態維護、耕地維護、勞動力育成等。此外，還可以通過財政支持政策等方式，進行國家層面的區域利益協調，或通過橫向轉移支付或補償機制等方式，進行區域與區域之間的利益協調。切實落實《決定》中提出的“統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”“健全橫向生態保護補償機制”等政策。
【注釋】
①習近平：《正確發揮市場作用和政府作用 推動經濟社會持續健康發展》，《人民日報》，2014年5月28日。
②李曉嘉：《推動有效市場和有為政府更好結合》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第23期。
③《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，北京：人民出版社，2024年。
④《經濟工作必須統籌好幾對重要關系》，《人民日報》，2025年3月1日。
⑤《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議強調 加快建設全國統一大市場提高政府監管效能 深入推進世界一流大學和一流學科建設》，《人民日報》，2021年12月18日。
⑥鐘茂初：《“有為政府”在市場經濟發展中的作用機理》，《人民論壇》，2021年第24期。
責編/賈娜 美編/李祥峰
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