自古以來，縣城在我國經濟社會發展和國家治理體系中就扮演著重要角色，“郡縣治，天下安，郡縣富，天下足”是自秦代推行郡縣制2000多年來流傳至今的古訓。在現代化轉型新的歷史征程中，對于中國這樣一個有著悠久農業文明史的大國來說，處理好城鄉關系、促進城鄉融合發展始終是重中之重。作為“城尾鄉頭”，縣城在統籌推進城鄉融合發展中具有天然的支撐作用和顯著優勢。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確提出，縣城是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義；推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。這是新時代黨和國家對縣城在我國城鎮體系中的地位和作用的新的定位。
新時代以縣城為重要載體，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，需著重解決兩方面問題：一是促進城鄉產業協同發展和融合發展，為縣城建設和鄉村振興提供堅實的產業、就業支撐；二是破除長期以來制約縣城和鄉村發展的基礎設施與公共服務瓶頸，著力破解城鄉二元結構。
一
當前，我國大城市的產業結構正從房地產、低端制造業等勞動密集型產業向資本技術密集型的總部經濟、現代服務業、高科技產業轉型升級，就業創造能力相對下降，面向農村勞動力的就業機會不足，越來越多的農村勞動力尋求在縣城實現“城市夢”，這是縣城發展的重大契機。把握這一發展機遇，使縣城成為新時代城鎮化的新引擎，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，必須尊重縣域經濟發展規律，重塑縣域產業結構，培育發展連城帶鄉的特色優勢產業，走城鄉融合發展之路，推動縣域經濟高質量發展。
一是踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動縣域產業綠色發展。生態環境是農業的生命線，也是鄉村振興的基礎和前提。縣域經濟發展必須嚴格落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線，促進鄉村生產生活生態深度融合，大力發展休閑觀光、生態旅游等新業態，實現靜態保護向“點綠成金”轉變。
二是立足本地資源稟賦和經濟社會發展條件，因地制宜，分類引導，積極培育先進制造、商貿流通等專業功能縣城。可以是以制造業為主的產業型城鎮，如蘇浙皖發展了大量專注于細分市場、創新能力強、市場占有率高、掌握關鍵核心技術、質量效益優的專精特新中小企業；也可以是以商業、服務業為主的特色專業城鎮，積極發展農村電商、“內容短視頻+供應鏈”等經濟新業態，如浙江義烏極具特色的縣域電子商務經濟。
三是進一步推動縣域經濟通過開放合作實現跨越式發展，積極融入新發展格局。縣域經濟應與大城市總部經濟有機銜接，圍繞產業鏈供應鏈分工協作，促進大中小城市和小城鎮協調發展；通過承接東部產業轉移、共建“飛地經濟”等方式，促進東中西部資源互補、互利共贏，持續深化區域合作共享，推動縣域經濟深度融入全國統一大市場。
四是基于城鄉融合發展需要，縣域產業布局應牢牢把控農業基礎地位、重視農業上下游產業鏈，為現代農業發展和鄉村振興提供支撐。現代農業可以成為經濟增長的引擎。農業的專業化、產業化發展，必然衍生出對農資供應、農產品加工、倉儲物流、銷售等一系列關聯產業的需求，推動一、二、三產業融合發展，創造大量非農就業機會。
二
基礎設施和公共服務是城市人口承載力與吸引力的重要支撐。以縣城為重要載體協同推進鄉村振興和以人為核心的新型城鎮化，必須破解長期制約縣城和鄉村發展的基礎設施與公共服務瓶頸，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，進一步縮小縣城與大城市在教育、醫療、衛生、文化等方面的差距，提高縣城的人口吸引力。基于協同推進新型城鎮化與鄉村振興的考慮，提升縣城基礎設施和公共服務供給能力，應著力增強其包容性和共享性，在縣域內實現城鄉基本公共服務均等化、一體化。同時，盡快實現縣域內城鄉社會保障一體化，推進縣城保障性住房建設，加快縣域內的進城農民市民化。
縣城的人口主要來自農村，提升縣城基礎設施、公共服務水平及其共享性，能大大提升縣城對農村人口的吸引力，克服縣城人口流失困境，從而有力支撐縣域經濟社會發展的轉型升級。對鄉村而言，這有利于破解農村土地細碎化難題。農民工進入大城市工作，由于在住房、社保、教育等方面缺乏保障，大部分進城農民無法在城市扎根，仍然要依賴土地，一旦在城市遇到困難往往會選擇回到農村。這種離村不離土的現象，使得農村土地經營細碎化問題無法得到有效解決，也就無法實現農村土地有效適度的規模經營，導致新型農業經營主體發育緩慢，現代農業發展不起來。破解這一難題的關鍵，是加快推進進城農民的市民化，將現在不穩定的“準城鎮化”轉變為穩定的城鎮化，促使更多農民離村也離土。提升縣城公共服務水平，是提高進城農民社會保障水平，讓更多進城農民實現市民化的有效途徑。
三
以縣城為重要載體，協同推進新型城鎮化與鄉村振興，需要創新體制機制，向深化改革要紅利。首先必須破除不利于縣城建設和鄉村振興的資源分配體制機制，為縣城發展和鄉村振興注入足夠資源。無論是發展產業，還是改善基礎設施和公共服務、加快農民市民化，都要解決“錢從哪里來”的問題。自分稅制改革后，財權上收，事權下移，縣鄉財政困難，特別是中西部地區的縣城難以承擔縣城建設所需要的大量投資。為此，應加大中央和省市財政對縣鄉的支持力度，切實改變過去偏重大城市的資源分配機制。一是科學劃分中央和省、市、縣、鄉各級政府在縣城建設和鄉村振興中的財權和事權。二是進一步完善干部考核機制，強化對縣域經濟發展和鄉村振興的績效考核。三是堅持和完善東西部協作與對口支援機制，大力支持革命老區、民族地區、邊疆地區發展，充分發揮社會主義制度優勢，促進區域協調發展與共同富裕。四是創新縣城建設的投融資體制，吸引社會資本，多方面、多渠道籌集建設資金。
在破解資源約束的同時，還必須科學施策，確保以縣城為重要載體協同推進新型城鎮化和鄉村振興的各項舉措落到實處，不變形不走樣。一是處理好政府和市場的關系，實現有效市場與有為政府有機結合。政府的主要職責是提供服務，加強規劃；市場在資源配置中起決定性作用，產業發展和項目規劃要堅持市場導向，尊重市場規律。持續優化縣域營商環境，激發各類市場主體活力，鼓勵民營經濟發展，大力扶持中小微企業。二是綜合考慮本地實際情況，特別是縣鄉財政承受能力，不能脫離實際，好高騖遠。縣城的基礎設施和公共服務建設可在條件允許的情況下適度超前，但要與產業發展相配套，在產業發展、形成財政收入的基礎上，有序、滾動開發。三是必須克服短期行為，用接續的中長期規劃有效銜接新型城鎮化與鄉村振興，統籌推進城鄉融合發展。
（作者：李萍 田世野，分別系西南財經大學經濟學院、全國中國特色社會主義政治經濟學研究中心教授、講師）
