“穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限。”
——《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》
【摘要】優化高中學位供給結構，關鍵在于實現擴優提質，在增加普通高中學位供給的同時，著力提升職業教育質量，構建高質量教育體系，更好促進教育公平。面對當前人口發展新形勢，需加強人口動態追蹤分析，推動教育資源統籌調配與人口變化有效銜接。綜合運用政策工具箱，穩步擴大高中學位供給，完善普職融通機制，縮小城鄉教育發展差距，切實保障流動兒童、留守兒童等群體平等受教育權利。通過系統施策、精準發力，不斷提升高中學位適配水平，扎實推進教育公平取得實質性進展。
【關鍵詞】流動人口 高中學位 普職融通 教育公平 【中圖分類號】G52 【文獻標識碼】A
黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“十五五”規劃建議）提出：“穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限。推動基礎教育擴優提質，統籌義務教育優質均衡發展、學前教育優質普惠發展，擴大普通高中辦學資源，辦好特殊教育、專門教育。”①高中階段是連接義務教育與高等教育的關鍵時期，也是廣大學子教育階段轉換與普職分流的重要階段。實現高中學位供給擴優提質，提升高中學位適配性，對于實現教育公平意義重大。
高中階段教育資源配置，與人口發展變化趨勢密切相關
教育資源統籌調配，與人口結構及其變化密切相關。高中階段教育資源配置，無論是學位供給，還是普職融通，都需要密切關注人口發展變化趨勢。中國已完成從“高出生率、高死亡率、低自然增長率”，到“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的人口再生產類型轉型。雖然從長期來看，中國人口數量呈下降趨勢，但疊加中國人口歷史發展、經濟社會與政策因素影響，各年齡的人口規模有較大的起伏波動。這種波動式下降趨勢，將會影響不同教育階段的適齡人口規模。同時，由于我國地區之間發展的不平衡不充分，區域之間人口流動強度提高、規模變大，主要向城市、東部發達地區集中等人口遷移流動現象，也帶來高中適齡人口的流動與留守現象。進入21世紀，隨著生育水平下降，新生人口規模不斷縮小。2000年我國全年出生人口為1771萬人，2016年在“全面二孩”政策的影響下，出生人口增加至1786萬人，但并沒有改變出生人口大幅下降的趨勢。2020年出生人口下降至1200萬人②，2022年跌破千萬，為956萬人③。2022年，中國人口自然增長率轉負，總人口進入負增長。長期來看，新生人口規模下降趨勢仍將維持較長時間，對教育系統將產生重大影響。0—14歲人口總量減少的同時，各年齡的人口規模也呈參差不齊的變化，導致教育資源配置隨年齡別人口規模的變化，呈時而空閑又時而緊張的膠著狀況，并可能在未來某個節點經歷斷崖式下降過程。0—14歲人口規模的逐步縮小，是教育資源配置需要考量的宏觀背景。
高中適齡人口規模在波動中收縮。與低生育水平相對應，長期來看，高中適齡人口也將波動下降，并直接帶來教育需求的下降，這對教育資源的配置提出新的要求。中國人口普查年鑒數據顯示，高中適齡人口（15—19歲）規模從2000年的10303萬人（占總人口8.29%）④下降至2010年的9989萬人（占總人口7.49%）⑤，并進一步下降到2020年的7268萬人（占總人口5.16%）⑥。2010年至2020年，高中適齡人口的絕對規模減少了2721萬人。根據2020年第七次人口普查的人口年齡結構以及歷年出生人口規模推斷，15—19歲人口的規模在未來幾年內仍然會有所波動甚至小幅上升，但將會在2032年左右出現斷崖式下降。
從另一個視角看，即將進入高中適齡階段的人口規模也逐漸收縮。0—14歲人口規模2000年為28452萬人，2010年下降至22132萬人，在政策的影響下2020年回升至25338萬人，2024年進一步下降為22240萬人。0—14歲人口占全國人口的比例從2000年的22.9%下降到2010年的16.6%，2020年短暫回升至17.97%，但2024年進一步下降至15.8%。⑦由此可見，高中適齡人口在未來將繼續收縮，教育需求也將在波動中持續縮減。
高中適齡人口遷移流動強度快速提高。隨著工業化、城鎮化進程加速，我國人口遷移流動強度和規模隨之增加。中國流動人口規模從2000年的1.21億人和2010年的2.21億人，增加到2020年的3.76億人。⑧相比2010年，2020年流動人口絕對規模增加了1.544億人，增長69.7%。粗流動率從2010年的16.5%，上升到2020年的26.6%。歷年統計年鑒數據顯示，2020年之后的流動人口規模與粗流動率仍在上升，說明人口流動更加趨向活躍，且仍保持較大的絕對規模。分年齡組來看，15—19歲高中適齡人口的流動率快速提高，并在20歲左右達到最高。⑨根據2020年第七次人口普查數據，流量流動人口，即五年內新形成的流動人口，年齡別流動率從15歲時的15.72%，迅速提高到19歲時的39.65%，并在20歲時達到41.99%。⑩年齡別流動率在15—19歲快速上升的模式具有一定普遍性，只是水平存在差異。
流動人口穩定地向城鎮地區聚集。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，中國人口遷移流動的城鄉格局，呈現出一定的穩定性，即以農村向城鎮流動為主。這種向城鎮地區集中的“鄉→城”流向模式，進一步強化學位配置的集中程度。這是在優化高中學位配置時必須考慮的現實背景。以城鎮為流入地的流動人口占所有流動人口的比例，在2010年和2020年分別為84.0%和87.1%。?但需要注意的是，在15—19歲流動人口中大部分是以“鄉→城”流動為主，流動目的主要是務工經商而非就學。相對而言，人口流動對高中階段教育資源配置的影響，小于其對義務教育階段的影響。
高中學位適配面臨的現實挑戰
在各個階段緊密結合的教育系統中，高中教育在初等教育與高等教育之間發揮著承上啟下的作用。中國人口已處于負增長階段，各年齡別人口的規模分布不均，會對高中教育需求產生長期影響。區域人口分布不均，區域間人口流動帶來流動兒童與留守兒童的教育問題等，也對動態實現教育公平造成挑戰。當前，社會對職業教育的認知仍在逐步提升過程中，許多家庭在學業選擇上，仍傾向于普通高中教育。部分地區在推進普職分流過程中，若未能充分兼顧學生個性化發展需求，可能在一定程度上引發家長和學生的顧慮。
低生育水平對各個教育階段的長期影響。出生人口的波動直接影響各教育階段的學位需求，疊加教育系統的層級累積性特征，容易產生一定滯后性影響。從學齡兒童入學、接受初等教育到高等教育，教育系統形成層級累進式的結構。這對教育資源的長期配置提出新的要求。“單獨二孩”和“全面二孩”等政策的實施，使此前蓄積的生育意愿在短期內集中釋放，推動出生人口出現階段性高峰，但隨著政策效應的遞減，出生人口隨之呈現大幅下降態勢。根據國家統計局數據，2022年至2024年，我國全年出生人口數已經降到900萬人—960萬人區間。未來一段時期，各個教育階段的學位供給都將面臨過剩的問題。
人口結構變化給高中學位需求帶來直接挑戰。在相關政策影響下，中國近年來出生人口規模波動較大，年齡結構呈鋸齒形，即某年齡人口規模相對較大，而相鄰年齡的人口規模相對較小。不同時期出生的人口規模存在的差異，直接影響各階段教育需求的總量。因此，高中階段教育資源的供需緊張狀況，也隨之呈現出周期性的波動。短期來看，高中資源可能會因入學隊列規模擴大而面臨壓力，形成較大的高中學位需求。長期來看，高中適齡人口可能出現斷崖式下降，高中教育資源及需求也將面臨下降趨勢。
區域發展不平衡制約教育資源均衡分配。區域發展不平衡，是我國經濟社會不平衡不充分發展的重要體現。這不僅直接導致不同區域學生就學機會的差異，而且容易造成教育資源質量不均，影響其未來發展。各省區、各地級行政單位之間，高中教育資源供給量和學位需求量都呈現出較大差異。
在地區層面，從統計數據上看，中西部省區的高中入學率（在校生人數/15—19歲人口數）相對較高，甚至高于部分東部地區。這在一定程度上可歸因于中西部省區的高中學齡人口向東部地區流動。實際上，中西部部分地區還存在一些初中生較難升入高中的問題。受人口向東南沿海聚集的影響，東部省區普通高中錄取率相對降低。同時，東部地區流動人口中還有一定規模的高中適齡人口，面臨初高中階段的教育銜接問題。支持這部分學生順利完成中學學業，是推動區域教育質量整體提升的重要環節之一。因此，中西部地區不僅需要擴大高中教育資源，而且需要提升教育資源質量，以減少高中學齡人口的流出。
在城鄉層面，我國基礎教育資源存在一定程度的分配不均問題。城市地區優質教育資源相對集中，而農村教育資源相對匱乏，且水平參差不齊。這種差異也反映在高中入學率上，城鄉之間的教育發展水平尚需進一步協調。少數農村地區的青少年在初中階段就放棄學業外出務工。作為教育發展中的重要議題，推動城鄉教育資源均衡配置、促進區域教育協調發展，應是未來教育政策需要持續關注的重點方向。
對普通高中學位的需求仍然較大，普職融合面臨一定現實挑戰。我國高中教育階段分流的主要依據是考試成績，由于社會觀念與就業環境中對學歷的考量，普通高中在現階段仍是多數家庭的優先選項，其受期待程度相對高于職業教育。有的地區在執行普職分流政策時，存在“一刀切”的做法，無形之中會增加學生的學習負擔、強化家長的焦慮心態。
根據2004年至2020年全國教育事業發展統計公報數據，2004年至2020年，我國普通高中的學位數量基本保持穩定，每年招生人數在790萬人—880萬人，每年初中階段畢業生的人數始終保持在1300萬人—2200萬人。普通高中學位供給與初中畢業生人數之間存在的缺口，使得近年來中考給學生及家庭帶來較大壓力。由此可見，高中階段教育的學位供給不足，會直接影響學生的升學機會，加重家庭的教育負擔。2021年后，普通高中學位顯著增加，2023年普通高中招生人數約968萬人，2024年約1036萬人，一定程度上緩解普通高中學位緊張的狀況。?
中等職業教育作為高中教育的重要部分，仍面臨學歷歧視和偏見。盡管法律法規、中央文件多次強調職業教育與普通教育的平等地位，推出試點本科層次職業教育等措施，不再單純為了擴大職業教育規模而實施強制分流，但這些措施尚未有效扭轉家長、考生乃至社會公眾對職業教育的偏見。
切實提高高中學位適配性，促進教育公平
“建設高質量教育體系”是“十四五”時期的重要任務，“辦好人民滿意的教育”是“十五五”時期的重要發力點。優化高中學位供給，不僅是實現科技強國和人口高質量發展的重要舉措，也是實現教育公平的重要安排，對未來經濟社會發展具有重要意義。
加強人口動態追蹤分析，動態調整各學段教育資源。為優化各學段，尤其是高中學位的供需適配，需要在充分考察人口分布與結構變動趨勢的基礎上，動態調整不同教育階段的資源分配格局。探索建立“人口—教育”大數據平臺和全國統一的學生基礎信息平臺，以實現實時監測學齡人口規模。建立學位供給預警機制，適時調控各地高中學位供給量，及時啟動應急擴容、縮容措施，以應對人口年齡的長期變動趨勢。協調地區內部、跨區域教育資源，建立教師儲備機制，通過跨區域調劑應對局部學位波動，避免資源閑置或擠兌。完善教師調崗流轉機制，鼓勵校際合作開發共享課程，提升教師多學段適應能力，強化師資流動的激勵機制，完善流轉教師的權益保障體系。
推進數據平臺的建設與完善，需要在全國范圍系統整合人口與教育資源的相關數據，準確預測各學段學位需求峰值與低谷，并以此為基礎加強資源的統籌調配與優化配置。整合戶籍、流動人口以及生育率等人口相關數據，精確研判各地區各學段適齡人口發展趨勢。整合學校、師資、學位等教育資源信息，精準評估各學段學位需求與教育系統的承壓能力，加強跨學段動態調整。有條件的省、自治區、直轄市還可同步開展此項工作，加強地區間、省區間合作，打通數據壁壘，有效助力數據平臺建設和學位預警工作。
充分利用政策工具箱，擴大高中階段教育學位供給。較長時期以來，我國初中畢業生數和高中階段的招生數之間存在一定缺口，加上社會對普通高中的需求相對更高，高中學位的供需關系仍然較為緊張。政府可以豐富政策工具箱，建立教育資源配置年度評估機制，加大對高中階段教育的投入，增加高中學位數量，滿足人們對更高層次教育的需求。
繼續加大政策與財政支持力度，通過新建與改擴建并行、盤活閑置資源等方式，增加高中學位供給。必要時可將學位供給納入地方政府及教育主管部門績效考核范疇，以壓實主體責任，從根本上緩解供需矛盾。在人口流入密集區新建公辦高中，鼓勵將閑置校舍改造為綜合高中。結合“人口—教育”大數據平臺監測數據，動態調整資源投放量，警惕盲目開啟新項目導致的資源浪費，杜絕無序擴張，優先通過提升現有學校容量利用率緩解缺口。廣泛吸納社會力量參與，為非營利性民辦高中提供激勵措施。通過購買學位、委托管理等方式擴大供給，強化質量監管與補貼。優化高中階段教育結構，既要增加普通高中學位，又需同步擴大職業高中等特色高中和綜合高中的學位供給。構建多類型的教育培養體系，為學生提供多樣化的升學選擇，滿足社會對多樣化人才的需求。
優化高中教育資源分配，縮小教育發展差距。區域經濟社會發展不均衡，一方面體現為東中西部的地區間不平衡，另一方面體現為城鄉之間的不平衡。地區間的發展失衡，對教育的影響體現于資源投入能力與總量的差別，包括教育經費、師資與設施等。城鄉間的發展失衡，則在于城鄉二元結構中城市偏向政策。城市化進程中，勞動力遷移雖能夠提升農民收入，但未同步改善農村教育質量，甚至因青壯年外出導致農村教育需求萎縮。因此，優化高中教育資源配置，需要從地區和城鄉兩條路徑縮小差距，實現基本公共教育服務均等化。
縮小東中西部高中教育資源分配差距，可以加大財政投入，充分發揮轉移支付作用。加大中央及省級財政對經濟發展較為落后、教育發展薄弱地區的轉移支付，重點補償因地理劣勢導致的生均成本差異。加強優質教育資源共享，鼓勵發達地區與欠發達地區高中結對，推動跨區交流、共享教研資源，利用網絡教學方式為不同學校構建聯動平臺，縮小教學質量差距。
縮小城鄉之間高中教育資源分配差距，可以加大對農村地區的資源投入。例如，增加農村教師津貼，建立縣域教師發展中心，提升教師專業能力。深入實施《縣域普通高中振興行動計劃》，以縣域為基礎、以地級行政單位為投入單位，增加資源投入總量，擴大高中學位供給。同時，加大宣傳力度，有效防止初中輟學現象，提高農村適齡人群高中入學率。
分類試點，科學評估，探索延長義務教育年限的創新舉措。“十五五”規劃建議提出：“穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限。”雖然目前關于延長義務教育的路徑與優先級存在分歧：是應優先將年限“向前延長”至學前教育，還是“向后延長”至高中教育？可以肯定的是，不論哪種路徑，都有其重要性與可能性。優先將義務教育“向前延長”至學前教育，可以有效緩解低生育壓力、促進生育率提高、實現人口高質量發展。在當前多地出臺經濟激勵與普惠托育政策背景下，這一路徑更具現實條件。而將義務教育“向后延長”至高中階段，既可以緩解由中考等教育過程給人民帶來的教育壓力，又可以有效促進教育資源的全局配置，尤其有助于保障農村學齡人口的受教育權，防范其輟學、失學，從而整體提升總人口的受教育年限，為建設人力資源強國、促進教育公平奠定堅實基礎。
但在討論與制定政策之前，需要清晰地理解與區分義務教育與免費教育。二者雖然都以免費為基礎，卻有著本質區別。義務教育不僅是免費的，還具有強制性、普及性與均衡性等特征。目前多地試點實施的十二年義務教育或一貫制教育等政策，實際上只是免費教育，而非具有強制性和普及性的義務教育。從本質上講，任何延長義務教育年限的方案，都意味著負擔教育成本的主體從微觀家庭向中央和地方政府轉移，這會直接增加公共財政的負擔。雖然有專家認為我國經濟發展已足夠支持十二年義務教育，但仍有觀點認為，中西部部分地區尚未完全覆蓋與鞏固現行九年義務教育，并從財政性教育經費占國內生產總值的比例、義務教育經費在教育總投入中的占比，以及與國際水平的對比等，來說明延長義務教育年限的難度。我國幅源遼闊、各地自然與社會環境差異極大、發展水平參差不齊，不同地域在人口態勢、教育基礎與發展目標上存在顯著差異。若不顧現實條件，只從政策統一性的角度規定“向前”或“向后”延伸，可能會使國家政策與地方落實之間存在差距，反而不利于各地精準施策。穩步延長義務教育年限，構建覆蓋學前至高中階段的公共教育服務體系，是中國特色社會主義教育的遠景藍圖。這需要我們尊重發展規律，統籌規劃，分步推進。
因此，在“十五五”期間，可以對已實施普惠托育、學前一年免費教育和高中免費教育等各類政策試點地區進行深入調查研究，科學評估其綜合成效，為制定延長義務教育年限的相關政策做好基礎研究與理論準備工作，以期真正落實黨中央的政策目標。
擴優提質，持續深化普職融通。高中階段教育不僅包括普通高中，也包括中等職業教育。緩解社會各界對“普職分流”的焦慮，減輕學生學習負擔與家長焦慮，可在增加普通高中學位供給的同時，構建普職融通、產教融合的職業教育體系，?包括提高職業教育質量，為職業教育提供更多流動渠道，提高公眾對職業教育重要性的認識等。
做大做強職業教育，利用就業推動教育教學質量提升，提升職業學校辦學能力。擴大中等職業教育規模，積極探索建設特色鮮明高職院校，利用職業教育培養專業技術型、應用型復合型人才的路徑方法，滿足社會對于新興行業的人才需求。積極探索職業教育與“產城融合”理念的結合模式，圍繞地方主導產業定制專業課程，培養適配本地就業市場的人才。
為職業教育提供更多流動渠道，消除學生選擇職業教育的顧慮。建立職業教育與普通高中教育的學分互認體系，在普通高中開設職業技能選修課，同時提高職業高中文化課占比。推動普通高中與中等職業教育共建實訓基地，積極探索“普職學籍轉換”制度。打通高考升學等通道，消除普職教育的“硬邊界”。
各地在執行普職分流政策時，要避免為片面追求“普職比”數字而出現“一刀切”的簡單化行政指令，忽視學生和家長的實際需求與呼聲，應把提升職業教育質量，滿足家庭、社會需求作為首要出發點。
總體而言，擴優提質的關鍵，在于擴展優質教育資源，合理配置區域教育資源，逐步縮小城鄉、區域以及群體之間的差距。經過我國多年努力和發展，教育公平有了長足進展。同時也要看到，教育資源配置，一方面受到發展不平衡不充分的制約，另一方面也應與人口時空變化相適應。未來，應不斷提升教育公共服務的普惠性、可及性、便捷性，讓教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民。
【注釋】
①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。
②《[數·百年]中國人口的“多”與“少”》，新華社，2021年5月13日。
③《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，2023年2月28日。
④國家統計局：《中國2000年人口普查資料》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/5rp/index.htm。
⑤國家統計局：《中國2010年人口普查資料》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。
⑥國家統計局：《2020中國人口普查年鑒》，https://www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/zk/indexch.htm。
⑦《中華人民共和國2024年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，2025年2月28日。
⑧國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室編：《2020年第七次全國人口普查主要數據》，北京：中國統計出版社，第13頁。
⑨⑩周皓：《我國流動人口年齡別流動率模式及其演變》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第1期。
?張耀軍、陳蕓、巫錫煒等：《城鄉二元結構下中國人口流動格局及其解釋——基于流向別的考察》，《人口研究》，2024年第2期。
?數據來源：中華人民共和國教育部發布的2004年至2020年全國教育事業發展統計公報。
?顧海良：《開拓教育強國建設的新氣象和新境界》，《國家治理》，2025年第16期。
責編/靳佳 美編/楊玲玲
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