作者：國家發展和改革委員會能源研究所副所長、研究員 李 忠
建立健全生態產品價值實現機制，是深化生態文明體制改革的一項重要制度安排，是事關我國發展理念、發展方式、發展動力的重要變革。當前，我國已經邁入經濟社會發展全面綠色轉型、促進人與自然和諧共生、加快建設生態文明的新征程。在新征程上，需要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，不斷建立健全生態產品價值實現機制，打通綠水青山向金山銀山的轉化路徑，協同推進生態環境保護與經濟社會發展，探索出一條生態優先綠色發展的新路子，全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現代化。
建立健全生態產品價值實現機制取得積極進展
頂層設計日趨完善。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，提出建立健全生態產品價值實現的“六個機制”，該文件是我國首個將綠水青山就是金山銀山理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。2022年，黨的二十大報告提出：“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度。”2024年，黨的二十屆三中全會指出：“健全生態產品價值實現機制。”頂層設計的不斷完善，為各部門各地區開展工作指明方向。
配套政策相繼出臺。建立健全生態產品價值實現機制，是一項涉及多領域、多方面的系統性改革，需要多部門協同配合。在國家發展改革委的統籌協調下，建立健全生態產品價值實現機制的重點工作，明確了分工和時間表，各項改革正在有序推進中。國家發展改革委和國家統計局聯合印發《生態產品總值核算規范（試行）》，國家林業和草原局、國家發展改革委、國家統計局組織編制《生態產品目錄（2024年版）》，自然資源部印發《關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見》，水利部辦公廳、國家發展改革委辦公廳聯合印發《關于在首批國家生態產品價值實現機制試點中積極開展水生態產品價值實現實踐探索的通知》，中國氣象局也出臺指導意見，進一步推動氣候生態產品價值實現。各部門協同推進生態產品價值實現的良好局面正在形成。
試點示范穩步推進。習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出：“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。”2024年5月，國家發展改革委印發首批國家生態產品價值實現機制試點名單，除浙江省麗水市、江西省撫州市繼續開展試點工作外，確定北京市延慶區、河北省承德市、黑龍江省大興安嶺地區、浙江省湖州市、安徽省黃山市、福建省南平市、山東省煙臺市、湖南省懷化市、廣西壯族自治區桂林市、陜西省商洛市為首批國家生態產品價值實現機制試點。與此同時，自然資源部在開展自然資源領域生態產品價值實現機制試點，生態環境部在推進“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設。這些試點地區結合各自實際和基礎條件，圍繞生態產品價值評價及應用、生態產品經營開發、生態保護補償、生態資源權益交易、綠色金融創新等方面，正在進行積極探索和實踐。
實踐效果初步顯現。隨著各地實踐如火如荼地開展，各地涌現出一大批富有成效的典型案例。內蒙古自治區積極探索“光伏+治沙”發展模式，光伏發電直接產生經濟效益，農牧民利用光伏板下長出的草養羊，同時減緩土地沙化和草場退化速度，統籌實現生態效益、經濟效益和社會效益。陜西省商洛市將廢棄礦山的修復和生態環境治理相結合，將滿目瘡痍的礦坑變廢為寶，打造成生態文化旅游景區，實現生態修復和產業發展的雙贏。江西省撫州市積極探索林權抵押貸款、林業碳匯項目貸款、“古屋貸”等生態貸款；浙江省麗水市積極探索林權抵押貸款、“林業碳匯貸”、生態信用貸、“取水貸”、“生態區塊鏈貸”等生態貸款，為生態產品價值實現提供綠色金融支持。浙江省麗水市打造“麗水山耕”“麗水山居”“麗水山景”“麗水山路”“麗水山泉”等“山”字系的區域公用品牌，在一定程度上實現生態產品增值溢價。
“十五五”時期建立健全生態產品價值實現機制的戰略意義
“十五五”時期是經濟社會發展全面綠色轉型的時期，也是實現碳達峰的時期。加快建立健全生態產品價值實現機制，對于持續增強高質量發展的綠色新動能，徹底打破發展和保護的“二元悖論”，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路，建設人與自然和諧共生的現代化具有重要意義。
有利于促進發展綠色生產力。習近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山，闡述了經濟發展和生態環境保護的關系，揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理，指明了實現發展和保護協同共生的新路徑。”綠色發展是高質量發展的底色，新質生產力本身就是綠色生產力。加快建立健全生態產品價值實現機制，讓良好的生態環境同勞動力、資本、技術等一樣，成為社會主義市場經濟的重要生產要素，完善資源環境要素交易市場，促進資源環境要素向新質生產力集聚和優化配置，有利于將生態產品蘊含的潛在需求激發出來，并轉化為有效供給，推動統籌整合生態資源、數字資源及文化旅游資源，不斷催生出新產業、新業態、新模式，發展壯大綠色生產力。
有利于促進經濟社會發展全面綠色轉型。習近平總書記指出：“建立健全綠色低碳循環發展經濟體系、促進經濟社會發展全面綠色轉型是解決我國生態環境問題的基礎之策。”黨的二十屆三中全會提出進一步全面深化改革的總目標，強調要聚焦建設美麗中國，加快經濟社會發展全面綠色轉型。加快建立健全生態產品價值實現機制，推進生態產業化和產業生態化，有利于厚植綠色發展的底色和成色，增強經濟社會發展潛力和后勁，使綠水青山持續發揮生態效益、經濟效益和社會效益，讓生態成為支撐經濟社會持續健康發展的不竭動力，實現在保護中發展、在發展中保護，有力促進經濟社會發展全面綠色轉型。
有利于促進城鄉區域協調發展。當前，我國發展不平衡不充分問題依然突出，城鄉區域存在一定差距，經濟欠發達地區與生態敏感脆弱地區交叉重疊，尤其是鄉村地區、革命老區、重點生態功能區等具有生態優勢的地區，經濟發展水平相對滯后。加快建立健全生態產品價值實現機制，有利于推動城鄉之間、不同主體功能區域之間供需精準對接、要素有序流動，把生態優勢轉化為發展優勢，把自然財富、生態財富轉化為社會財富、經濟財富，讓提供生態產品的地區和提供農產品、工業產品、服務產品的地區同步基本實現現代化。
有利于促進生態惠民生態富民。習近平總書記指出：“我們始終堅定人民立場，強調消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現，是黨和政府的重大責任。”中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，建立健全生態產品價值實現機制，打通“資源—資產—資本”的轉化通道，把生態資源存量變為經濟收入流量，有利于讓生態地區、鄉村地區、革命老區的老百姓端上“生態碗”、吃上“生態飯”、走向“生態富”，讓全體人民共享綠色發展成果，實現生態為民、生態惠民和生態富民。
“十五五”時期建立健全生態產品價值實現機制的關鍵抓手
“十五五”時期，隨著人民群眾對物質產品、服務產品的需求基本得到滿足，對優質生態產品的需求將日益增長。建立健全生態產品價值實現機制，需要順應新形勢新要求，以價值轉化為主線，以生態富民為目標，通過科技和文化賦能，加大綠色金融支持力度，加快培育綠色生產力，打通綠水青山向金山銀山的轉化路徑，為人民群眾提供更多優質生態產品。
建立健全生態產品價值實現機制，關鍵是要打通綠水青山向金山銀山的轉化路徑。生態產品價值實現的路徑可以概括為政府和市場兩條路徑，目前堵點難點主要在市場路徑。生態資源權益交易市場不夠活躍，交易品種有限，碳排放權、排污權等涉及企業發展權，企業容易存在惜售行為。生態產業發展主要停留在傳統的農文旅層面，產業規模小、產業鏈短、產品附加值低，無論是經濟產出還是地方稅收都有待提高，生態賦能的作用尚未充分發揮出來。
打通綠水青山向金山銀山的轉化路徑，著力點要放在市場化上。首先，推動生態權益交易變現，健全資源環境要素市場化配置體系，推動資源環境要素暢通流動、高效配置，支持資源環境要素出讓、轉讓、抵押、入股等市場交易行為；豐富拓展資源環境權益交易品種，推動碳匯、綠證、綠電交易，鼓勵地方開展“生態券”、林業碳票、“濕地銀行”等探索，不斷完善價格形成機制，積極拓展應用場景。其次，推動生態產業發展，把生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟優勢，大力發展生態種養殖模式和生態產品精深加工業，滿足綠色消費新需求，加強新技術、新工藝、新方法的應用，加快新產品研發。依托優質生態要素發展環境敏感型產業，積極推進綠色產業高質量發展、生態環境高水平保護，更好為新質生產力發展強基賦能，降低企業運營成本，提升生態地區的產業競爭力。依托優美自然風光、歷史文化遺存發展生態旅游業、文旅產業、康養產業等，滿足人民群眾對美好生活的需求。再次，推動生態產業的融合集成，將前端生態環境系統整治與后端生態產品價值實現統籌謀劃，盤活廢棄礦山、工業遺址、古舊村落等存量資源；推動生態和農業、工業、文化旅游業、數字經濟、大健康產業等融合發展，促進資源環境要素支持發展綠色生產力，催生光伏治沙、漁光互補、稻蟹共生、海洋牧場等新產業、新業態、新模式；延伸和拓展生態產品產業鏈，推進物質供給、調節服務和文化服務三類生態產品整體開發經營，打造生態大IP，全鏈條、多業態、多場景挖掘生態產品價值。同時，還需要加強品牌建設，建立生態產品認證體系，提升生態產品溢價。
建立健全生態產品價值實現機制，重要目標是實現生態共富。創新生態共富機制，建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，激活生態地區、鄉村地區、革命老區的生態要素資源，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓老百姓通過生態公益崗位、生態資產變現、發展生態產業實現生態致富，是加快建立健全生態產品價值實現機制的重要方面。
實現生態共富，就是要增加生態地區老百姓的轉移性收入、財產性收入及工資性收入。生態產品價值實現本質上是利益關系的調整與重構，政府通過制度設計和體制機制創新，利用財政、稅收、價格、信貸等經濟杠桿，通過財政轉移支付、中央預算內資金支持、綠色金融產品創新等手段，促進社會資本由物質產品和服務產品領域向生態產品領域轉移。其一，通過對重點生態功能區的財政轉移支付，森林、草原、濕地等專項轉移支付，以及橫向生態保護補償，逐步加大對生態地區的支持力度，實現保護者受益。其二，加大中央預算內資金支持力度，鼓勵生態地區發展生態產業，既可以增加地方稅收，又可以為當地老百姓提供就業機會，獲得工資性收入。其三，促進生態資源出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等，既可以盤活生態資源，促進生態資源的經營開發，又可以讓農民獲得更多的財產性收入。其四，提供生態公益崗位，如生態管護員、護林員等，讓生態地區的人民群眾獲得工資性收入。
實現生態共富的關鍵是改革創新。因此，需要做好自然資源產權改革的文章，從當前各地實踐來看，對于產權明晰的耕地、林地、草地等自然資源，通過成立“兩山合作社”，組建生態強村公司，將碎片化的生態資源收儲并整合為優質資產包，吸引社會資本開發運營，較好地實現盤活生態資源——鏈接社會資本——開發生態產品——實現生態富民的完整閉環，下一步需要深化改革，通過“入股分紅”“保底收益+二次分紅”“儲蓄分紅”等多種模式，保障老百姓的利益。但是，對于水流等全民所有自然資源，以及農民集體所有自然資源，在經營開發過程中，可能會受到產權不清晰、自然資源有償使用制度不健全等因素制約，在一定程度上出現經營開發受限、開發績效不佳、生態收益分配不合理等問題。針對這些情況，需要通過制度設計解決生態環境外部性問題，在明晰生態環境保護責任的同時，放活生態資源的經營權，建立科學合理的生態收益分配機制，實現責權利相統一。另外，通過生態賬戶、生態積分等方式，引導公眾更多地參與到生態保護和環境治理中，形成共建共治共享格局。
建立健全生態產品價值實現機制，需要堅持科技和文化賦能。建立健全生態產品價值實現機制，需要對生態產品尤其是調節服務類生態產品進行調查監測，摸清家底編制生態產品目錄清單，對生態資產、生態產品價值進行核算，建立生態產品信息平臺和交易平臺，等等，這些都離不開科技創新，更需要數字賦能。加強衛星遙感、大數據等技術在生態產品調查監測、生態產品供給、生態產品價值核算、生態產品交易等方面的應用，用數智化手段為生態產品價值實現提供技術支撐。健全天空地海一體化監測網絡，促進數據資源共享與跨地區跨部門對接，推進跨區域數字基礎設施互聯互通，加強生態產品數據資源整合與流通共享，搭建數字化交易平臺，構建全鏈條數字化交易生態。
生態產品價值實現也離不開文化賦能。中華民族通過世代實踐探索形成了生態系統保護修復與可持續利用的生態智慧，如云南紅河哈尼梯田、浙江青田稻魚共生系統等農業文化遺產，需要挖掘、恢復和傳承我國的生態文化資源，打造有影響力、有競爭力的生態文化品牌，促進“生態文化+”產業發展，推動生態文化和生態旅游融合發展，積極開發體現生態環境治理修復、中華優秀傳統生態文化傳承、生物多樣性保護與可持續利用、生態產品價值實現等特色旅游產品，使生態產品價值通過文化旅游載體實現創造性轉化和增值。
建立健全生態產品價值實現機制，需要創新綠色金融。生態產品具有公共產品屬性，由于缺乏抵押物和穩定現金流，生態產品價值實現面臨著“融資難”“融資貴”問題，不利于生態產品的經營開發。需要通過創新綠色金融產品，推動資金向生態產品價值實現領域優化配置，為生態產品經營開發提供長周期、低利率的貸款支持，降低生態產品經營開發融資成本，更好推動生態產品實現價值轉化。
根據特定地域單元生態產品價值（VEP）評估結果，探索開展抵（質）押融資貸款，及時總結和提煉陜西省商洛市、北京市門頭溝區、浙江省湖州市等地方的實踐經驗，鼓勵金融機構探索開展特定地域單元生態產品價值貸。探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，以生態資產附帶的資源環境權益，如林權、公益林補償、碳排放權、排污權、用水權等作為抵質押物，以產業項目開發未來收益為依據進行貸款融資。探索基于生態信用的融資模式，其前提是根據企業和居民的生態環境保護行為建立生態信用體系，金融機構據此提供差異化的優惠服務和金融服務，可以借鑒浙江省麗水市的“兩山”信用貸款。當然，由于生態產品受氣候等自然因素，以及供需等市場因素影響較大，經營開發風險較高，需要政府性融資擔保機構，為符合條件的生態產品經營開發主體提供融資擔保服務；同時，規范發展供應鏈金融，發揮生態產品產業鏈“鏈主”企業的信用擔保增信作用；還要發揮保險機構的作用，引入保險公司、再保險公司，為企業或農戶提供融資增信服務，通過創新保險產品提供生態風險保障。
