中國經濟實現長期高速增長，得益于制造業的規模擴張和比重提升。在20世紀90年代開始的這一輪全球化中，中國豐富而成本低廉的勞動力得以轉化為資源比較優勢和國際競爭力。對一個國家來說，以勞動力豐富且廉價作為資源比較優勢，歸根結底只是特定發展階段的產物。可見，一旦人口紅利消失，勞動力不再具有無限供給的特點，制造業傳統比較優勢就必然消失。中國制造業顯示性比較優勢指數從2013年開始明顯下降。此外，根據世界銀行的數據，中國制造業增加值占國內生產總值的比重，早在2006年達到32.5%這一峰值水平之后便開始降低，2019年已經降到只有26.8%。然而，這個比重下降并不具有必然性。
政策應對需要著眼于繼續促進制造業發展，穩定其在國民經濟中的比重。取得這樣的認識固然重要，但是，這項任務既非輕而易舉，也需要把握好分寸。如何做到尊重經濟發展規律，不聽任制造業自發地萎縮下去，需要依靠升級產業政策和提高各項經濟社會政策之間的協調性。實施升級版的產業政策，亟需破除傳統觀念對實踐的干擾，通過確立一些基本原則來保證實施效果。
中國的制造業比較優勢以及競爭力，既在于挖掘中西部地區在土地、勞動等要素稟賦上尚存的成本優勢，也有賴于發揮沿海地區在產業配套和集聚能力方面的規模優勢。然而，從長期可持續的角度來看，制造業發展潛力歸根結底在于技術創新。中國即將進入高收入國家行列，在科學技術方面與發達國家的差距在縮小，意味著后發優勢在逐漸減弱。與此同時，美國和一些西方國家為了遏制中國發展，不遺余力地推動技術和產業鏈的“脫鉤”，也使中國制造業趨于過早喪失后發優勢。因此，對中國來說，無論是經濟增長還是制造業的穩定和提升，都越來越需要倚仗技術的自主創新；自主創新更加倚仗基礎研究的發展；而基礎研究則需要國家通過資金投入予以支持。
在這個問題上，不能過于天真，更不能心存僥幸。也就是說，市場在資源配置中發揮決定性作用，并不意味著國家可以在關鍵的技術創新領域缺位。關鍵技術領域的基礎研究，恰恰是更好發揮政府作用的要求所在。發達的市場經濟國家無一不是如此。例如，美國的科技發展及成果應用的過程表明，在各個產業和領域中廣泛得到應用并且不乏具有廣泛分享性質的技術，如因特網、全球定位系統、觸摸屏、太陽能板、半導體照明，以及提取頁巖油氣的液壓破裂法等，在其基礎研究階段都得到了產業政策的扶持和政府的直接資助。
從資源、環境到氣候變化等關乎人民生活質量及發展可持續性的問題，都體現了從“公地”到“地平線”不同層次的外部性問題，不僅意味著市場的失靈，同時也使得集體行動、單項政策或者單個國家的行動常常不能奏效。特別是，應對氣候變化問題具有解決“地平線悲劇”的性質，由此產生兩個相關的含義。第一，應對氣候變化必然要在全球范圍合作的框架內，采取包括實施產業政策在內的國家行動。第二，應對氣候變化付出的代價是一種社會成本，在使每個市場主體都感受到壓力的同時，也不能把全部負擔施加在企業身上。因此，需要通過實施產業政策乃至更廣泛的政策和規制，促進生產方式和生活方式的根本性轉變。在這個背景下穩定和升級制造業，需要更寬廣的視野，把增長、可持續性、美好生活等各種目標統一在政策體系之中。
（作者為中國社會科學院國家高端智庫首席專家、學部委員）
