摘 要：從現實來看，全球網絡空間秩序的形成過程，交織著世界各國不同的利益取向和力量博弈。當前，全球網絡空間治理存在規則赤字、信任赤字、執行赤字和能力赤字等問題。全球治理倡議不僅回應長期存在的全球治理赤字，也為全球網絡空間秩序構建提供明確的價值坐標和行動框架。推動全球網絡空間治理體系改革，需著眼于全球網絡空間秩序的整體關切，以主權平等和以人為本確立合法性基礎與價值指向；以國際法治奠定規范框架，以多邊主義構筑合作平臺，力求實效推動改革落地生根。
關鍵詞：全球治理倡議 網絡空間治理 網絡空間秩序 網絡主權
【中圖分類號】D812 【文獻標識碼】A
隨著數字技術的加速迭代，網絡空間已成為全球經濟、政治、社會活動的重要場域，推進全球網絡空間治理體系變革是大勢所趨、人心所向。2025年9月1日，習近平主席在“上海合作組織+”會議上提出全球治理倡議，強調奉行主權平等，遵守國際法治，踐行多邊主義，倡導以人為本，注重行動導向。[1]2025年9月2日，我國發布《全球治理倡議概念文件》，提出依托聯合國及相關多邊機制，聯合各方采取積極行動，在國際金融、人工智能、網絡空間、氣候變化等治理緊迫領域貢獻智慧和力量。[2]這一重大倡議不僅回應長期存在的全球治理赤字，推動全球治理體系改革完善，也為全球網絡空間秩序構建提供明確的價值坐標和行動框架，并與網絡空間命運共同體理念高度契合。全球治理倡議具有理論引領與實踐指向的重要價值，回答全球網絡空間秩序的目標圖景問題，并揭示其有效構建的實現路徑。
全球網絡空間的治理赤字
當前，全球網絡空間治理中，存在規則赤字、信任赤字、執行赤字和能力赤字等問題。
共識相對匱乏，加劇規則赤字。從最初的通信互聯，到大數據、區塊鏈、人工智能等新興技術的涌現，全球網絡空間治理新議題層出不窮，現有規則體系往往局限于應對既有問題，缺乏對新興技術及其帶來問題的前瞻性回應。當前全球網絡空間秩序，主要依賴于《聯合國憲章》原則和若干自愿性準則等層面的約束，整體上缺乏體系化的國際規則。各個主權國家基于自身利益出臺的治理政策迥異，構筑層層壁壘。在數據跨境流動議題上，美國通過的《云法案》與歐盟通過的《通用數據保護條例》，在法律適用與隱私保護上存在一定沖突，折射出不同國家和地區在價值取向和規則設計上的分歧。2025年2月，法國人工智能行動峰會上60多個國家簽署聲明，美國和英國卻拒絕簽署，凸顯全球網絡空間治理中，國家間難以形成統一共識的現實困境。全球網絡空間的共識凝聚具有一定不確定性，規則的真空化和碎片化現象突出，全球網絡空間治理缺乏堅實的制度支撐。2024年9月聯合國通過的《全球數字契約》，深刻意識到當前共識缺失帶來的規則赤字問題，第一條原則就是“所有國家和其他利益攸關方的包容性參與是本契約的基石”。
安全問題泛化，加劇信任赤字。當前，世界百年未有之大變局加速演進，單邊制裁、域外管轄、技術封鎖等行為削弱國際互信基礎，破壞國際秩序。在全球網絡空間中，網絡攻擊、數據泄露、信息操縱等事件時有發生，網絡安全問題常被政治化、武器化，影響國際合作。與此同時，國家之間在數據跨境流動、人工智能監管等議題上的立場分歧，加劇互信不足。由于大國競爭加劇和意識形態差異，網絡空間治理合作陣營化，不僅帶來陣營內外的信任危機，也導致聯合國等多邊平臺的效力式微，從而加劇全球網絡空間的不信任感與結構性不平等。信任赤字不僅弱化多邊對話與合作的基礎，還使得現有治理框架難以形成具有普遍約束力的制度安排。
落實支撐乏力，加劇執行赤字。即便已有一定規則與合作框架，全球網絡空間治理仍然面臨執行赤字，現有的國際規則與倡議多停留在原則性宣示或政治承諾，缺乏具體的操作性和約束力。即使在部分領域達成共識，執行層面依然因為缺乏強制性和實質性的仲裁、爭端解決機制，使得治理規則難以真正落地。不同國家對已有規則的理解與執行力度差異明顯，也常因政治立場、經濟利益或技術標準不一而選擇性遵守。打擊跨境網絡犯罪表現出典型的執行赤字。2024年底聯合國大會通過《打擊網絡犯罪公約》，但由于各國在電子證據獲取、人權保障和國際合作范圍等關鍵議題上存在分歧，執行層面依舊面臨證據獲取困難、司法管轄沖突、跨國案件合作延誤等問題。全球網絡空間治理之所以面臨執行赤字，在于現有規則本身存在模糊性和約束力不足，國際層面的制度安排尚未健全，有的大國在實際操作中采取雙重標準，使得治理困境進一步加劇。
數字鴻溝擴大，加劇能力赤字。彌合數字鴻溝，一直是全球網絡空間治理的重要議題。許多發展中國家仍因經濟承受能力有限、信息基礎設施落后、民眾數字技術能力不足等因素，難以平等參與數字化進程和全球網絡空間治理。國際電信聯盟數據顯示，截至2024年底，全球仍有約26億人未能接入互聯網。[3]人工智能的發展大潮所帶來的經濟與社會效益，目前仍高度集中于全球北方國家，發達國家和資源受限國家之間的鴻溝將繼續擴大，尤其是撒哈拉以南非洲、一些中亞南亞和拉美國家，其人工智能發展能力薄弱。發達國家在互聯網關鍵資源和核心技術上占據壟斷優勢，而發展中國家缺乏議程設置和規則構建的能力，難以在全球網絡空間治理中發出有力聲音。[4]這種因發展不平衡導致的能力赤字，不僅損害治理的公平與包容，而且制約和平、安全、開放、合作的全球網絡空間秩序形成。
全球網絡空間治理體系改革的價值坐標
數字時代，全球網絡空間治理的合法性、公平性受到前所未有的質疑與威脅，促進全球網絡空間的有序發展，是當今世界面臨的重要挑戰，也是全球治理的重要組成部分。習近平主席提出“倡導發展優先，構建更加普惠繁榮的網絡空間”“倡導安危與共，構建更加和平安全的網絡空間”“倡導文明互鑒，構建更加平等包容的網絡空間”，[5]為人類需要構建一個什么樣的全球網絡空間，指明方向和目標。
從現實來看，全球網絡空間秩序的形成過程，交織著世界各國不同的利益取向和力量博弈。一方面，網絡安全、數字鴻溝、網絡犯罪等全球性問題不斷涌現，另一方面，現有的網絡空間治理體系、治理規則、治理能力，難以應對當前的全球性挑戰。在網絡空間與現實世界的相互嵌套日趨深刻、網絡沖突與現實地緣沖突相結合的背景下，全球網絡空間命運共同體的構建任重道遠。
各種信息技術的應用不斷拓展，全球局勢瞬息萬變，對網絡空間內涵和外延的理解，也處于不斷變化之中。但無論對網絡空間的界定如何，可以肯定的是，網絡空間的治理全球化是一個既定事實，其秩序構建不僅是技術和政策問題，更是完善全球治理體系的重要方面。全球治理倡議提出的主權平等首要前提和以人為本的價值導向，既呼應國家層面的重要關切，也契合個人在數字化進程中的普遍訴求，體現出國家與個人相輔相成的整體邏輯。
網絡主權：全球網絡空間秩序的合法性基礎
全球治理倡議強調主權平等，不僅在總綱上明確全球治理的基本原則，也為全球網絡空間治理指明正確方向。網絡主權既是對網絡霸權與數字殖民傾向的正面回應，也是對全球網絡空間長期存在的自由觀、主權觀、個體觀和發展觀等立場的概括性統合。盡管網絡空間具有跨境性、無邊界性與技術復雜性，傳統以國家為中心的治理模式面臨張力，但這并不能否認網絡主權是全球網絡空間治理不可替代的基本前提。網絡基礎設施、終端、服務器及節點，通常置于國家主權管轄之內，網絡主權本身就是國家主權在網絡空間的延伸。
不同國家或地區基于自身政治、經濟、社會和安全等因素，都有各自的利益考量，如果不尊重國家的網絡主權即主權平等，網絡空間秩序的穩定性將難以保障。尊重主權平等，方可為全球網絡空間治理規則制定，提供普遍認可的正當性來源，并為國家間合作與競爭劃定清晰邊界，防止以單邊制裁、域外管轄等方式重塑網絡空間格局。因此，穩定而可持續的全球網絡空間秩序，必須以尊重國家網絡主權為根本前提。
以人為本：全球網絡空間秩序的價值指向
如果說主權平等解決的是全球治理中的國家如何相處的問題，那么，以人為本則回答治理是為了誰的問題。全球治理倡議強調，治理的最終目的，在于為各國人民帶來更大獲得感、幸福感、安全感。全球網絡空間治理唯有堅持以人為本，使數字化成果更公平地惠及全人類，方能真正體現全球治理倡議的價值追求。當前數字鴻溝仍在國別鴻溝、區域鴻溝、城鄉鴻溝、性別鴻溝、代際鴻溝等多維度上存在和擴張，不僅削弱部分國家與群體的數字獲得感與參與度，而且可能固化或加劇社會不平等。
首先，需以發展權為中心彌合數字鴻溝，通過信息基礎設施互聯、數字能力建設與數字服務普惠，落實“不讓任何人掉隊”的全球目標。其次，切實保障個體的數字權利。在數據要素成為關鍵資源、算法成為基礎性治理工具的背景下，隱私泄露、算法偏見、虛假信息與操控傳播等風險日益增大，需通過透明、可問責的數字治理機制，強化個人的知情權、選擇權與救濟權，使技術進步體現“技術向善”。再次，以人為本意味著網絡空間應從安全與信任出發，發展為促進創新、平等與共同發展的全球舞臺，而非大國博弈的陣地。
全球網絡空間治理體系改革的推進路徑
習近平主席向第五屆世界互聯網大會致賀信指出：“各國應該深化務實合作，以共進為動力、以共贏為目標，走出一條互信共治之路，讓網絡空間命運共同體更具生機活力。”[6]全球網絡空間治理體系改革不是哪一個國家的事情，需要各個國家聯合起來，以國際法治奠定規范框架，以多邊主義構筑合作平臺，以力求實效推動落地生根。
制度維度：以國際法治奠定規范框架
全球治理倡議強調堅持國際法治，全球性問題的解決應當遵守國際社會公認的法律規范與制度框架，全球網絡空間秩序構建離不開國際法治的支撐。一方面，網絡犯罪、知識產權侵權、網絡攻擊與網絡恐怖主義等典型議題，具有強烈的跨境屬性，任何國家都無法置身事外。另一方面，既有規則體系在數據跨境流動、關鍵信息基礎設施保護、網絡軍事化沖突等方面不能完全適用，存在明顯規范缺口，網絡空間的集體行動也遭遇難題。堅持國際法治，意味著既要在《聯合國憲章》宗旨和原則指引下，強化主權平等這一基本規范在網絡空間的適用，也要在廣泛共識的基礎上，推動數據治理、人工智能治理等新興議題的規則生成，防止全球網絡空間治理淪為個別強國的規則工具。
在聯合國信息安全政府專家組和開放式工作組的“雙軌”進程中，盡管各國分歧依然存在，但國際法適用與行為準則的制度化討論，已積累起重要共識。進一步以國際法治規范網絡空間秩序，應堅持依托聯合國、國際電信聯盟、互聯網治理論壇等機制，推動對話協商與爭端解決，在安全、發展與權利之間尋求制度化平衡，從而為全球網絡空間秩序的構建提供可遵循、可執行的治理路徑。
機制維度：以多邊主義構筑合作平臺
全球治理倡議強調堅持走多邊主義的國際正道，全球事務由大家一起商量，治理體系由大家一起建設，治理成果由大家一起分享。全球治理倡議與人類命運共同體理念一脈相承，全球網絡空間正是其最具實踐意義的應用場域之一，其公共性與互聯性決定治理必須走多邊主義之路。互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）提出的口號“同一個世界同一個互聯網”，強調互聯網是全球互聯、不可割裂的整體，任何國家或主體都不能獨享網絡空間的公共性資源。
網絡空間作為全球公域，不再被視為無主之地或霸權競爭的延伸，而是被納入“共同體”的范疇，在國家間利益交織與命運相連中兼顧安全、公平與發展。尤其在當前逆全球化抬頭、地緣政治變化與全球互信基礎薄弱的背景下，全球網絡空間治理更需要堅持共商共建共享，朝著廣泛參與、合作共治的方向發展。
全球網絡空間治理中多主體且不對稱的結構、全球南北之間能力差異、國家與平臺間責任錯位、公共與私有利益沖突等現實問題，促使國際社會必須明確共治責任。堅持維護聯合國在全球網絡空間治理中的地位和權威，推動歐盟、東盟、上合組織、金磚國家等區域性機制在網絡安全、數據保護、數字合作等領域的實踐探索，讓不同國家、企業與社會組織都能在規則制定與治理實踐中發揮作用。通過全球網絡空間治理的復合機制安排，提升包容性與代表性，在復雜議題上形成可移植、可復制的治理方案，降低規則碎片化與陣營化的風險。
行動維度：以力求實效推動落地生根
全球治理需價值共識和制度框架，更要具體可行的行動。全球治理倡議強調，評判治理“是否管用”要以解決實際問題為尺度。這種行動導向對于全球網絡空間治理而言，意味著國際社會不能停留在網絡空間治理的理念呼吁與政治表態，而應落實到務實合作和解決方案上。2025年11月28日，中央政治局就加強網絡生態治理進行第二十三次集體學習，習近平總書記指出，“網絡生態治理是世界各國面臨的共同課題”[7]。我國以實際行動部署落實全球治理倡議，持續營造風清氣正的網絡空間。
行動維度上的力求實效，要求聚焦關鍵突出領域，根據緊迫性與赤字程度，優先在網絡攻擊防范、數據安全、人工智能治理等領域推進可操作合作[8]，同時要著眼數字鴻溝彌合、互聯網關鍵資源維護等長期性議題。例如，通過加強國際合作，推動發展中國家的網絡基礎設施建設與技術升級，使其能夠更好地參與全球數字經濟，避免邊緣化風險。
實效導向不僅體現在治理議題的優先排序上，也體現在治理方式的靈活創新上。2025年8月26日聯合國大會通過決議，決定設立“人工智能獨立國際科學小組”和“人工智能治理全球對話”機制，這是全球在利用人工智能惠益與應對其風險方面，邁出實際行動的重要一步。
實效導向還要求提供更多全球公共產品，將技術援助、資金支持和人才培養作為推動全球公平發展的重點方向，通過設立專項基金、開展南南合作、加強國際組織的協調職能，增強發展中國家在網絡空間中的自主發展能力，切實推動全球網絡空間秩序構建從理念共識向行動落實的轉化。
【本文作者為四川大學公共管理學院教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目“全球網絡空間的秩序、沖突與治理研究”（項目編號：24&ZD291）的階段性成果】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉