摘 要: 編纂生態(tài)環(huán)境法典，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署。生態(tài)環(huán)境法典以總分結(jié)構(gòu)提升法律融貫性、明晰效力位階，強化環(huán)境法秩序統(tǒng)一；通過法定化部門職責、廣域覆蓋執(zhí)法制度、統(tǒng)一執(zhí)法標準，破解權(quán)力配置不均、制度供給不足等困境；明確制度銜接機制，整合碎片化裁判規(guī)則以實現(xiàn)定分止爭；強化法律責任剛性約束，將推動政府、企業(yè)、公眾協(xié)同塑造生態(tài)友好型行為模式。生態(tài)環(huán)境法典的實施，將推動“十五五”時期美麗中國建設(shè)取得突破性新進展。
關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境法典 “十五五”時期 美麗中國
【中圖分類號】D922.68 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，相互依存、缺一不可”，強調(diào)“善于運用法治思維和法治方式推進改革，維護法治權(quán)威，做到重大改革于法有據(jù)”。[1]黨的二十屆四中全會是在中國式現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵時期，召開的一次具有里程碑意義的重要會議。全會系統(tǒng)總結(jié)“十四五”時期取得的輝煌成就，科學謀劃“十五五”時期的發(fā)展藍圖。這次全會就制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃提出系統(tǒng)建議，其中第十二部分題為“加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國”[2]，為我國生態(tài)文明建設(shè)指明方向。
綠色發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的鮮明底色，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，需要生態(tài)環(huán)境法治的堅強保障。編纂生態(tài)環(huán)境法典，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署。通過對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，編纂一部以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，具有中國特色、體現(xiàn)時代特點、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法典，是一項立法系統(tǒng)工程。[3]生態(tài)環(huán)境法典編纂，必將推動“十五五”時期美麗中國建設(shè)取得新突破。
創(chuàng)制美麗中國建設(shè)的規(guī)范體系
自編制和實施“五五”計劃以來，我國環(huán)境立法先后經(jīng)歷三個階段，走出一條自主發(fā)展、探尋規(guī)律、日漸成熟、綜合集成的創(chuàng)制歷程。
1973年，第一次全國環(huán)境保護會議確定“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的32字環(huán)境保護工作方針。會議審議通過的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，將環(huán)境保護治理工作納入各級政府的職能范圍，被視為我國環(huán)境立法的開端。雖然內(nèi)容略顯簡單，但開啟了利用法治方式治理環(huán)境問題的先河。改革開放后，隨著工業(yè)化不斷推進，不同類型的環(huán)境問題開始出現(xiàn)。1978年《中華人民共和國憲法（1978年）》第十一條首次寫入“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，為環(huán)境立法提供根本法依據(jù)。隨后，我國在1979年制定首部環(huán)境保護綜合性立法《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，并陸續(xù)出臺《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等多部環(huán)境保護立法，正式將環(huán)境保護工作納入法治化軌道。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。以2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修訂為標志，我國環(huán)境立法迎來新的跨越。伴隨著《中華人民共和國土壤污染防治法》等近10部環(huán)境單行立法的制定，《中華人民共和國水污染防治法》等10多部環(huán)境單行立法的修訂，我國環(huán)境法律體系日漸完善，涵蓋法律30多部，行政法規(guī)100多件，地方性法規(guī)1000余件[4]。
2024年，以黨的二十屆三中全會提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”[5]為標志，我國環(huán)境立法的體系化進程走向綜合集成。首先，體系化的法典表達，提升法律的融貫性。生態(tài)環(huán)境法典貫徹總分結(jié)構(gòu)，以總則編的基本原則與貫通性規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)各分編，澄清法典內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)與相互關(guān)系，通過避免邏輯矛盾與適用沖突，有效增強各類法律規(guī)范之間的融貫性。其次，體系化的法典表達，明晰單行法律的效力位階。生態(tài)環(huán)境法典作為生態(tài)環(huán)境法律部門的統(tǒng)攝性綜合立法，其效力位階僅次于憲法，在適用順序上優(yōu)位于其他單行法律，且具有填補法律真空、彌補法律漏洞的法律解釋功能。再次，體系化的法典表達，強化環(huán)境法律的統(tǒng)一性。生態(tài)環(huán)境法典綜合運用“編訂纂修”等先進立法技術(shù)，有效避免此前政出多門、法意交疊所帶來的制度“梗阻”和執(zhí)行沖突問題，通過確立“指引適用”規(guī)則，可以有效銜接體系內(nèi)的近源單行法，在高效保障生態(tài)環(huán)境法益的同時，有效提升生態(tài)環(huán)境法域內(nèi)法秩序的統(tǒng)一性。
提供美麗中國建設(shè)的裁量基準
“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，生態(tài)環(huán)境法律的生命力在于嚴格實施與精準執(zhí)行。我國早期的環(huán)境執(zhí)法，存在法律規(guī)則缺失、處罰力度不一、執(zhí)法成本偏高、執(zhí)法效能不彰等問題。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》在修訂時，特別強化了“制度剛性”，還創(chuàng)造性地引入諸如“按日連續(xù)處罰”“可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”等被形容為具有“牙齒”的制度，提升了法律威懾力。實踐中，環(huán)境執(zhí)法裁量基準的建設(shè)仍存不足。其一，環(huán)境執(zhí)法權(quán)限配置不均。行政機關(guān)權(quán)責尚欠明確，省、市、縣三級機構(gòu)的執(zhí)法職責不夠明晰，執(zhí)法權(quán)限高度重合，在績效激勵與考核壓力的共同作用下“多層執(zhí)法”現(xiàn)象頻發(fā)，執(zhí)法資源難以有效整合。其二，環(huán)境執(zhí)法制度供給不足。疑難案件的執(zhí)法活動缺乏具有可操作性的規(guī)范指引，諸如新型污染物、氣候致害等新興領(lǐng)域的非典型案件，生態(tài)環(huán)境法律制度池尚無法提供充足的救濟工具，存在明顯的法律依據(jù)不足現(xiàn)象。其三，環(huán)境執(zhí)法標準適用不一。環(huán)境執(zhí)法標準對環(huán)境法律制度的依附性明顯，導(dǎo)致環(huán)境法律規(guī)范的碎片化直接映射于執(zhí)法標準的建設(shè)上，聯(lián)動誘發(fā)法律層級與特定標準對應(yīng)關(guān)系固化，跨層級事項被采取不同處斷標準的情況。例如，對于在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十九條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護的區(qū)域內(nèi)，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的，由縣級人民政府確定的監(jiān)督管理部門責令改正，對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上二千元以下的罰款”[6]；《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條規(guī)定，“擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物，或者未采取相應(yīng)防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚散、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染的”“處所需處置費用一倍以上三倍以下的罰款，所需處置費用不足十萬元的，按十萬元計算”[7]，兩個條文在處罰力度上不一致。
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的上述現(xiàn)象將有望于生態(tài)環(huán)境法典頒布實施后，得到扭轉(zhuǎn)。其一，執(zhí)法權(quán)限配置設(shè)定明確。生態(tài)環(huán)境法典將實現(xiàn)涉生態(tài)、環(huán)境、資源、能源等部門主要職責的法定化和林業(yè)草原等部門協(xié)管職責的具體化，通過完善環(huán)境執(zhí)法權(quán)限設(shè)置，優(yōu)化縱向執(zhí)法資源分配，提升橫向綜合執(zhí)法能力。其二，執(zhí)法制度供給廣域覆蓋。生態(tài)環(huán)境法典對執(zhí)法主體、適法事項、法律依據(jù)、責任承擔、救濟機制等方面的體系化建構(gòu)，將有效增強執(zhí)法條款的可歸責性與責任平衡機制，通過強化對環(huán)境違法行為的責任追究，有效避免現(xiàn)行立法在生態(tài)環(huán)境負外部成本內(nèi)部化上的反向激勵現(xiàn)象，彌補當前執(zhí)法體制的短板。其三，執(zhí)法標準適用統(tǒng)一性顯著提升。構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法標準體系，是生態(tài)環(huán)境法典總則編的重要內(nèi)容，統(tǒng)一于“保障公眾健康、保護生態(tài)環(huán)境”基礎(chǔ)之上的生態(tài)環(huán)境標準體系，將有力提升執(zhí)法標準適用的公正性與一致性，進而為環(huán)境執(zhí)法提供統(tǒng)一且精準的裁量基準。
整合美麗中國建設(shè)的裁判規(guī)則
環(huán)境司法是推動生態(tài)環(huán)境治理向好，保障環(huán)境權(quán)益有序?qū)崿F(xiàn)，助力“十五五”時期經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型的加速器。隨著環(huán)境司法專門化的不斷推進，我國環(huán)境司法領(lǐng)域相繼創(chuàng)設(shè)了環(huán)境侵權(quán)私益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等多種司法救濟機制。這些不同類型的訴訟樣態(tài)，奠定了我國公、私環(huán)境權(quán)益類型化救濟的基本格局。但在司法實踐中，這些救濟手段設(shè)立時序不同，確立背景各異，全局視野和內(nèi)在配合均有不足，導(dǎo)致環(huán)境司法出現(xiàn)制度銜接不暢、裁判規(guī)范不清等問題，甚至出現(xiàn)類案異判的現(xiàn)象。
生態(tài)環(huán)境法典的實施，將使環(huán)境司法格局發(fā)生顯著改變。在制度供給上，生態(tài)環(huán)境法典確立行政執(zhí)法優(yōu)先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決因制度適用差序所帶來的時序銜接問題。在裁判規(guī)則釋明上，此前各單行法碎片化的各項內(nèi)容被生態(tài)環(huán)境法典系統(tǒng)集成為裁判規(guī)則體系，有效避免了規(guī)則適用上的多源沖突。通過對污染防控類、資源保護類和生態(tài)保育類法律進行適度整合，為各類環(huán)境與生態(tài)要素的司法保護提供貫通性裁判要旨，有效實現(xiàn)定分止爭。在救濟功能上，生態(tài)環(huán)境法典通過在法律責任編中明確行政機關(guān)、檢察機關(guān)，以及各類民事主體、行政相對人的權(quán)利、義務(wù)與責任，有效降低救濟成本，在提升環(huán)境司法權(quán)威性與公信力的同時，實現(xiàn)讓人民群眾在每一起環(huán)境司法案件中都切實感受到公平正義的殷切期待。
創(chuàng)新美麗中國建設(shè)的行為模式
守法，是法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面守法，既是推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，也是全面依法治國的重點環(huán)節(jié)。構(gòu)建全面守法的環(huán)境法治格局，塑造綠色低碳的社會行為模式，既是生態(tài)環(huán)境法典編纂的預(yù)期目標，也是“十五五”時期法治社會建設(shè)的重要任務(wù)。
生態(tài)環(huán)境法典編纂前，環(huán)境守法缺乏有效的激勵與約束機制，突出表現(xiàn)為環(huán)境法律責任孱弱甚至缺失。環(huán)境法律責任的形式包含民事責任、行政責任以及刑事責任等，這些規(guī)定散見于不同的法律規(guī)范之中，責任機制呈現(xiàn)碎片化。例如，環(huán)境民事責任沒有設(shè)置不履行綠色條款的追究機制，環(huán)境行政責任領(lǐng)域存在執(zhí)法自由裁量權(quán)失范現(xiàn)象，環(huán)境刑事責任存在環(huán)境法益保護力度不足的問題。生態(tài)環(huán)境法典頒行后，法律責任的剛性約束將得以強化，裁量標準的規(guī)范化與法益保護的覆蓋面也將明顯提升，這將有效推動社會守法理念建設(shè)，夯實法治社會的群眾基礎(chǔ)。
此外，生態(tài)環(huán)境法典規(guī)制目標的實現(xiàn)，需要匯聚多方合力，塑造生態(tài)友好型的行為模式。政府應(yīng)高質(zhì)量踐行習近平法治思想的要求，通過行政執(zhí)法、行政指導(dǎo)等方式，樹遵從法典之風，筑美麗中國之夢，推動全社會形成向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的良好風尚。企業(yè)應(yīng)通過理念革新，強化社會責任擔當；通過科技進步，引領(lǐng)生態(tài)友好型技術(shù)發(fā)展，推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。作為最具人文精神的生態(tài)守護者，公眾應(yīng)從旁觀者轉(zhuǎn)換為劇中人，自覺將生態(tài)環(huán)境法典的理念和期待轉(zhuǎn)化為日常生活的方式和行為，通過積極參與減能減排、綠色出行、植樹造林、碳足跡核算等綠色低碳活動，形成文明健康符合公益的消費理念和生活方式，鑄就生態(tài)文明的社會基礎(chǔ)。
征程萬里風正勁，使命千鈞再出發(fā)。生態(tài)環(huán)境法典的編纂，是法治建設(shè)中的系統(tǒng)工程，具有標志性意義。相信隨著法典的制定實施，無論是個人的社會生活方式，還是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式，抑或是國家的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)，均會發(fā)生深刻改變，進而助推“十五五”時期，美麗中國建設(shè)取得新的突破性成就。
【本文作者為清華大學習近平法治思想研究中心研究員，清華大學法學院教授、博導(dǎo)】
注釋略
責 編：張宏莉／美編：石 玉