摘 要:《國家公園法》的頒布，標志著我國國家公園建設從試點探索進入法治化統一治理的新階段，對破解自然保護地“九龍治水”難題具有里程碑意義。該法堅持“以人民為中心”的發展思想，構建“政府主導、多方參與、社會共享”的機制，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一，充分體現法律對利益衡平的價值追求，確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，為推動實現到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標奠定法律基礎。實現從法律文本到治理實效的轉化，需著力于立法協同與配套制度細化，推動跨行政區協調機制實質化運作，并強化智慧治理與專業能力建設。
關鍵詞:國家公園法 管理體制 法治邏輯 綜合治理
【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A
在致第一屆國家公園論壇的賀信中，習近平總書記指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。”[1]自2015年啟動國家公園體制試點工作，到2021年正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，[2]再到2025年9月12日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》），[3]我國國家公園建設歷經十年探索，進入法治化新階段。
在《國家公園法》出臺前，我國自然保護地體系存在多頭管理、空間重疊、保護目標沖突等問題，各類保護地劃分標準不一、管理目標各異，導致保護效能不足。《國家公園法》的頒布，解決了自然保護地存在的“九龍治水”難題，即部門條塊分割、管理權責不清、保護與發展矛盾等困境，從根本上解決國家公園領域法律依據缺失的問題。我國國家公園體制發展到今天，國家公園內旗艦物種數量持續增長，生態系統多樣性、穩定性、持續性穩步提升，當地居民生活得到持續改善，統一規范高效的國家公園管理體制不斷完善，特點鮮明的國家公園理念和國家公園文化廣泛傳播。[4]立法完成是新的實踐起點，實現從法律文本向治理效能的有效轉化，需深入把握落實《國家公園法》的法治邏輯與實現路徑。
立法理念與價值遵循
《國家公園法》的出臺總結我國國家公園體制試點十年來的經驗成果，更從制度上終結“分散管理”的舊有格局，為構建“統一治理”的新體系奠定堅實法律基礎。
法治統一性
一段時間以來，我國以國家公園為主體的自然保護地體系，體現為條塊分割、多頭管理的治理模式。不同類型的自然保護地分別由林業、草原、環保、住建、國土等多個部門管理，導致現實中存在權責不清、管理效率低下等問題。[5]《國家公園法》首次從法律層面明確定義國家公園的概念，規定“國家公園是由國務院批準設立，以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區域”。這一定義確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，為推動實現到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標奠定法律基礎。
針對管理體制中存在的問題，《國家公園法》第6條規定“國家建立統一規范高效的國家公園管理體制”，明確國務院國家公園主管部門、國家公園管理機構，以及地方政府的職責，并強調跨區域協同治理。從法律的角度有效解決多頭管理、權責不清等問題；并進一步要求，“按照規定設立的各國家公園管理機構依照本法和規定的職責，負責各國家公園的保護和管理工作，履行自然資源、林業草原等領域的相關行政執法職責”，同時明確“國家公園所在地地方人民政府行使本行政區域內國家公園的經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管、防災減災等職責”。通過權責法定確保各部門在法律框架內既各司其職，又相互配合，形成國家公園管理的制度合力。
利益衡平性
國家公園建設涉及多方利益的平衡與協調，其中既包括生態保護與社區發展的平衡，也包括國家利益與地方權益的協調。《國家公園法》第4條規定，國家公園建設應堅持“生態保護第一，統籌保護和發展”的原則，堅持“以人民為中心”的發展思想，構建“政府主導、多方參與、社會共享”的機制，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一，充分體現法律對利益衡平的價值追求。
針對國家公園內、外的發展訴求，《國家公園法》通過分區管控、影響評估、生態補償、優先聘用、特許經營等一系列制度設計，積極探索生態產品價值實現路徑，在嚴格保護的前提下，充分考慮當地居民改善生產生活的合理需求，努力實現生態保護與民生改善相統一。確立公眾參與的法律地位，為構建政府主導、多方參與機制，提供法律依據。在保障當地居民權益方面，注重保護原有居民的合法權益，充分考慮其改善生產生活的合理需要。通過設立公益崗位、志愿服務、生態體驗等多樣化制度設計，將法律原則轉化為可操作路徑，推動公眾由“旁觀者”轉變為“參與者”，實現參與渠道制度化、常態化。
系統協同性
國家公園作為我國新興的重要地理空間與生態空間，并非單一生態系統或資源要素的簡單疊加，而是涵蓋多種自然要素和生態過程的綜合性生命共同體。這一特性決定了對國家公園的保護、治理，必須遵循其固有的自然規律，進行整體性、系統性和綜合性治理。這其中不僅涉及環境污染的治理、資源如何可持續利用，還有生物多樣性保護等多方面問題的統籌解決。
《國家公園法》要求，按照自然生態系統特性和內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理。其中，第20條規定：“國家堅持山水林田湖草沙一體化保護，按照自然生態系統特性和內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理”。這種整體系統的立法思路，符合自然生態系統的內在規律，突破以往按要素分而治之的局限。在協同機制方面，國家公園往往跨越多個行政區域，需在國務院主管部門統籌下，建立中央與地方、各部門之間的協作機制，明確事權劃分，推進信息共享與執法聯動，實現對生態系統的整體保護和協同治理。針對跨省域國家公園管理問題，《國家公園法》規定由“國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區、直轄市人民政府，建立工作協調機制，組織協調跨省域國家公園建設重大事項”。這種跨區域協同機制為跨省域國家公園的有效管理，提供了法律依據。
規制思路與實踐導向
《國家公園法》通過明晰保護與發展的邊界，引導政府、市場與社會力量形成合力，構建起中央統籌、屬地管理與機構執法的權責配置框架，確立分區分類的差異化空間管控模式，并形成政府主導、多方參與的共享機制。
明確中央統籌、屬地管理與機構執法的權責邊界
《國家公園法》確立由國務院國家公園主管部門統一負責全國國家公園監督管理工作的法定職責，明確國家公園管理機構具體承擔各國家公園的保護、管理和行政執法職責。也就是說，國家公園管理機構除負責國家公園的日常保護管理工作，還被明確賦予自然資源、林業草原等領域的行政執法權。這就意味著，國家公園管理機構將自行承擔執法責任，有效解決以往委托執法中存在的權責失衡問題，進一步實現管理事權與執法權的統一。地方人民政府則行使經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管、防災減災等職責，承擔國家公園設立前的勘界立標、生態移民等基礎性工作，與國家公園管理機構一道建立協同保護機制。這樣便確保國家公園管理機構能夠更加專注于生態保護，而國家公園區域內公共服務和社會治理需求亦能得到保障。
對于跨省域的國家公園，《國家公園法》還專門規定，由國務院國家公園主管部門會同相關省級人民政府，組織協調跨省域國家公園建設重大事項。這一權責配置框架，可以在發揮國家公園管理機構專業優勢的同時，發揮地方政府綜合管理能力，使國家公園管理機構的專業性與地方政府的綜合性相結合。此外，信息共享和執法聯動機制的建立，亦可以對破壞自然資源、污染環境等違法行為，進行全方位監管，為國家公園建設持續提供保障。
形成分區分類的差異化治理模式
依據自然生態系統特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區和一般控制區。核心保護區是指自然生態系統保存完整、代表性強、核心資源集中分布或生態脆弱的區域，其余則為一般控制區。針對不同分區，《國家公園法》確立了差異化管理模式，即核心保護區原則上禁止人為活動，僅允許開展必要的保護、監測、科研等活動；對一般控制區則相對寬松，允許開展科普宣傳、生態旅游、教育文化體育等公共服務活動。根據《國家公園法》第21條，國家公園總體規劃需經所在地省、自治區、直轄市人民政府審查同意后，再報國務院國家公園主管部門批準實施，這一規定為地方政府結合本地實際細化管理規則提供了程序上的依據。
可見，國家公園地方立法的功能，正從先行性立法轉向實施性立法，以實現管理事權的差異化配置。實踐中，三江源國家公園在《國家公園法》頒布后，即根據國家相關法律法規和文件規定，制定了分區管控要求，明確區域內允許和禁止開展的活動事項。分區分類的治理模式從根本上摒棄“一刀切”的粗放管理，通過空間上的精準施策，在守護核心生態資產的同時，為公眾教育、科研探索和社區共融創造條件，從而構建起保護與發展良性互動的國家公園治理格局，亦增強了制度的適應性和可操作性。
構建政府主導、多方參與的治理體系
《國家公園法》明確政府在規劃編制、空間管控，以及執法監管和資金保障等方面的職責，構建起從中央統籌到地方落實的垂直管理框架。在這一框架下，還專設“參與和共享”一章，在立法層面上確立公眾在國家公園保護事業中的地位。在理念上突破傳統自然保護中以行政手段為主的單一管理模式，構建以政府為主導、多方參與和社會共享相結合的現代化治理體系。除此之外，通過生態補償、就業優先、特許經營、志愿服務等多樣利益調節與參與工具，使周邊社區和更廣泛的社會公眾，能夠從良好的生態環境中獲取實實在在的福祉，從而將外在的保護要求轉化為內在的行動自覺，形成“保護—受益—再保護”的良性循環，讓綠水青山的守護者，能夠更直接、更公平、更可持續地分享“金山銀山”的發展成果，為國家公園的長期穩定與可持續發展筑牢根基。
實施路徑與著力方向
作為自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的“最美國土”，國家公園的保護管理事關國家生態安全和中華民族的永續發展。面向未來，應進一步優化舉措，確保在嚴格保護生態系統原真性和完整性的同時，有效激活國家公園的生態產品價值，讓綠水青山成為可以惠及廣大人民群眾的金山銀山。
強化立法協同與配套制度建設
《國家公園法》作為國家層面立法，需要下位法的配套細化，才能有效實施。國家公園所在地省級人大及其常委會，可以結合本地區實際情況對國家公園保護和管理等事項制定具體辦法。這需要各地加快地方立法進程，形成以《國家公園法》為統領，地方性法規、規章和規范性文件為補充的完整法律體系。立法的協同性不僅體現在層級上，還體現在區域間。對于跨省域國家公園，如武夷山國家公園，需要建立區域協同的立法機制，確保不同省份對同一國家公園的管理標準、執法尺度的統一。
除了立法協同，還需要重視配套制度的細化。《國家公園法》確立的多項制度需要具體實施機制支撐，其中規定的國家公園自然資源統一確權登記制度，需要與自然資源部門的登記規則銜接；規定的生態保護補償制度、特許經營制度等，也需要制定具體的實施辦法和標準。尤其是對于生態產品價值實現這類創新性制度，當前法律文本中仍為原則性規定，亟待通過配套制度細化。如第42條提出“鼓勵建立生態產品價值實現機制”，在實踐中還缺乏具體路徑。未來需探索建立生態產品調查監測、價值評價、經營開發和保護補償機制，明確自然資源資產產權，制定核算標準，并健全市場交易與利益分配規則。
推動跨行政區協調機制的實質化運作
國家公園往往跨越多個行政區域，如大熊貓國家公園涉及四川、陜西、甘肅三省，武夷山國家公園橫跨福建、江西兩省。針對這一特點，《國家公園法》第6條規定，“國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區、直轄市人民政府，建立工作協調機制，組織協調跨省域國家公園建設重大事項”。這一規定為跨行政區協調提供法律依據，但需要實質化運作機制加以落實。也就是說，跨行政區協調機制的實質化運作，需要從機構設置、程序規則和保障措施三方面入手。在機構設置上，可以借鑒武夷山國家公園贛閩兩省聯合調研、會商的經驗，建立常態化協調機構；在程序規則上，明確協調事項的范圍、決策程序和執行保障；在保障措施上，建立信息共享、聯合執法和糾紛解決等配套機制。特別是，推動建立“統一規劃、統一管理、統一標準、統一監測”跨區域協同治理模式，避免因行政區劃分割導致管理標準不一、執法寬嚴失度等問題。此外，需強化頂層設計與地方創新的有機結合，有效破解行政區劃分割帶來的體制機制障礙，提升國家公園的整體性保護水平，推動協同治理從形式協商向實質整合轉變，構建權責清晰、運行高效的區域協同治理體系。
重視科技賦能與人才隊伍建設
《國家公園法》第8條規定，“國家鼓勵和支持國家公園相關科學技術研究開發和應用推廣，加強國家公園專業人才培養，強化科技創新對國家公園建設的支撐作用”。大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術迅猛發展，為國家公園高質量發展帶來新機遇。構建天空地一體化監測管控體系，可以對國家公園的生態狀況、人為活動，進行實時監控和智能分析。當前，已有多個國家公園對此開展了有益探索。例如，東北虎豹國家公園通過無線紅外相機等野外監測終端，識別和監測野生動物，實時傳輸相關數據，有效提升生態保護的效率；武夷山國家公園綜合運用互聯網、衛星遙感和地理信息系統等技術，并通過大數據采集和分析，提升管理效能與巡護水平。未來，應將這些有益探索推廣應用到以國家公園為主體的自然保護地體系建設中，通過構建統一的智慧管理平臺，運用大數據、物聯網等技術，實現數據的互聯互通，為科學決策和精準管理提供支撐。國家公園管理需要專業化的人才隊伍，管理人員不僅需要懂林業、環保等知識，而且要熟悉資源、水利、國土等相關法律法規，打造“一專多能”的綜合執法隊伍。加強對執法人員的全面培訓、系統培訓，以提高依法行政的能力，尤其是對于那些被新賦予的行政執法職責，更要加強執法程序、法律適用等方面的專業培訓，確保執法行為的規范性。
【本文作者為武漢大學法學院院長、教授】
注釋略
責編：李 懿／美編：石 玉