摘 要:發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，是當前和今后一個時期城市工作的重要任務之一，旨在打破傳統單極集聚、粗放擴張的路徑依賴，轉向多中心、功能互補、有機聯動的空間組織方式，將城鎮化從單一的城市發展，提升至以“組團式、網絡化”為空間形態、以區域協同為發展方向的現代化城市群和都市圈建設。進一步釋放城市群與都市圈的發展潛能，需從頂層設計、基礎設施、產業協同、公共服務和治理機制等維度系統推進，加快構建區域協調發展新格局。
關鍵詞:新型城鎮化 城市群 都市圈 區域協同
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
城鎮化是人類社會發展的重要趨勢，是衡量國家現代化水平的關鍵標志。選擇什么樣的城鎮化道路，不僅關乎經濟發展質量，更是關系國家治理現代化和全體人民福祉的重大命題。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視新型城鎮化工作，立足中國式現代化全局的高度，針對城市發展與城鎮化作出一系列重要論述。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議中指出：“城鎮化是現代化的必由之路”，并強調“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手”[1]。這一重要論述深刻闡釋了城鎮化在我國社會主義現代化建設中的戰略地位和歷史意義，為我國新型城鎮化道路指明了方向。
進入新時代，我國城鎮化進程迎來從“量的擴張”向“質的提升”的關鍵轉型期，習近平總書記以寬廣的視野和長遠的眼光，提出優化現代化城市體系，強調著力培育發展高質量城市群和現代化都市圈，構建大中小城市協調發展格局。黨的二十大報告明確提出，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”[2]。黨的二十屆三中全會將完善實施區域協調發展戰略機制，納入進一步全面深化改革的總體框架，凸顯城市群和都市圈建設在現代化國家治理體系中的重要地位[3]。2024年，國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，“培育一批同城化程度高的現代化都市圈”[4]。2025年7月，中央城市工作會議提出，“走出一條中國特色城市現代化新路子”“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”[5]。同年8月，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》出臺，對穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展作出系統部署。城市群與都市圈不僅是推動新型城鎮化高質量發展的重要抓手，而且是實現城鄉融合、促進共同富裕、服務中國式現代化的關鍵支撐。
發展組團式、網絡化城市群和都市圈的科學構想
發展組團式、網絡化的城市群和都市圈，是新時代我國城鎮化工作的關鍵部署，是以習近平同志為核心的黨中央著眼于中國式現代化進程提出的重大戰略構想。這一戰略構想不是簡單的空間規模擴張或形態調整，而是一場深刻的空間組織革命與治理體系創新。這一科學構想，系統回答了如何在超大人口規模國家實現城鄉區域協調發展、如何通過空間治理現代化推動國家治理現代化等時代課題。
“組團式”是我國城鎮化空間形態的生動實踐，深刻體現城鄉區域協調發展的內在要求。“組團式”突破傳統城鎮化的路徑依賴和模式鎖定，摒棄“攤大餅”式的城市空間單極膨脹痼疾，轉向通過對區域內不同節點的戰略定位與功能重構，實現中心城市輻射力、次級城市支撐力與中小城市特色力的系統集成，塑造特色鮮明、功能互補、有機銜接的空間單元，最終形成多中心、多層級的現代城市區域體系。例如，在長三角、珠三角、京津冀等成熟城市群中，中心城市與周邊中小城市通過明確功能分工，形成金融研發、智能制造、生態休閑、物流樞紐等不同類型的功能組團，實現區域層面的多中心化和功能組合，在空間上生動踐行“全國一盤棋”的戰略思維。這種空間組織模式，運用社會主義集中力量辦大事的制度優勢，對區域資源進行宏觀、科學、精準的統籌與配置，有效規避市場無序競爭導致的資源錯配和效率損耗，提升區域發展的整體效能和可持續性。它不僅緩解單極集聚帶來的交通擁堵、房價高企、環境惡化等“大城市病”，也為中小城市注入發展動力，從而在區域尺度上實現“大中小城市協調發展”的戰略目標。
“網絡化”是構建高效流通體系的關鍵路徑，有效回應打破行政壁壘和條塊分割、促進各類要素順暢流動的現實需求。其內涵不僅是交通設施的互聯互通，而且包括信息、能源、資本、人才、數據、創新與治理等多重網絡的深度耦合與協同運行。通過把物理空間中的通道網絡與數字空間中的信息網絡相互嵌合，降低跨行政區協作的時空摩擦和制度性交易成本，推動資源要素在更大范圍實現高效配置，加速城市群和都市圈形成聯系緊密、運行高效的整體性空間結構。“網絡化”是技術和工程問題，更是生產力與生產關系相協調的制度重構過程，旨在通過網絡化組織方式推動分工體系和治理方式同步優化，為新質生產力的培育、壯大與集群發展提供堅實支撐。這一發展方式，深刻體現生產力和生產關系辯證統一的思想，通過現代化基礎設施網絡支撐新質生產力的培育和釋放，為高質量發展筑牢根基。
發展組團式、網絡化城市群和都市圈，是黨和國家立足我國國情與實踐需要，基于對城市發展規律的深刻把握提出的科學構想，超越西方以資本為核心、以利潤為導向的城市化邏輯，彰顯以人民為中心、以共同富裕為目標的價值取向，從空間治理的維度生動展現中國特色社會主義的制度優勢。發展組團式、網絡化的城市群和都市圈，旨在通過對生產關系的戰略性調整優化生產力布局，推動區域發展從物理疊加向化學融合的深刻轉變；通過空間結構的戰略性優化，推動經濟社會發展格局從“量”的擴張轉向“質”的提升，從“點”的突破轉向“系統”的革新，為實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，提供強大的空間動力和戰略支撐。
發展組團式、網絡化城市群和都市圈的價值遵循
組團式、網絡化的城市群和都市圈建設，以系統思維和整體治理為方法論，強調打破傳統單極集聚、粗放擴張的路徑依賴，轉向多中心、功能互補、有機聯動的空間組織方式，彰顯了新型城鎮化建設的價值取向和思想精髓。
堅持以人民為中心。城鎮化的出發點和落腳點，始終是為了人民、依靠人民、造福人民。城市群和都市圈建設要堅持以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本導向，著力提升區域發展的整體協同水平。這不僅要求打破戶籍、社會保障等領域的體制機制障礙，推動勞動力在區域范圍內自由流動和高效配置，更要確保農業轉移人口市民化、真正融入城市，共享現代化發展成果。同時也要求，推動優質教育、醫療、養老等基本公共服務均等化，不斷縮小城鄉差距和區域差距，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。
堅持新發展理念。建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，是當前和今后一個時期城市工作的目標。城市群和都市圈建設，絕不是千篇一律的“水泥森林”集合體，而應是功能互補、聯系密切、各具特色的“生命體”。習近平總書記關于“疏解北京非首都功能”“推動長江經濟帶高質量發展”等重要指示，為推動差異化、錯位化城市區域發展提供重要指引。各類城市應科學把握自身在區域格局中的功能定位，發揮比較優勢，發展特色產業，避免低水平重復建設和同質化競爭。大城市聚焦高端服務業和核心技術研發，中小城市積極承接先進制造業和生活性服務功能，通過功能分工與產業協作，共同提升城市群的整體競爭力與綜合承載力。這些科學謀劃與系統布局，集中體現黨和國家對區域發展的全局性戰略把握，是把新發展理念轉化為空間實踐的重要方式。
堅持生態優先。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，美麗中國建設取得顯著成效。城市群和都市圈在實現高強度集聚與高效率發展的同時，也面臨著生態環境保護的巨大壓力。城鎮化進程不能以犧牲生態環境為代價，城市群和都市圈發展必須把生態文明理念貫穿于規劃、建設、管理的全過程，統籌生產空間、生活空間與生態空間，共同守護大氣、水體、土壤等要素的生態安全。只有這樣，城市群和都市圈才能在高質量發展進程中保持生態承載力可持續。這不僅是對自然規律的尊重和順應，更是對人民群眾生命健康和美好生活的高度負責，彰顯我們黨以人為本、執政為民的根本立場。
堅持總體國家安全觀。當前，世界百年未有之大變局加速演進，各種傳統安全和非傳統安全問題相互交織。習近平總書記多次強調“要堅持總體國家安全觀”，“把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程”。城市群和都市圈建設，也必須堅持總體國家安全觀，把提升區域整體韌性作為重要目標，健全交通樞紐體系、強化應急管理能力、提升產業鏈供應鏈安全水平，全面增強區域抵御自然災害、公共衛生事件及外部風險沖擊的能力，確保經濟社會運行安定有序。通過系統性和前瞻性謀劃城市群和都市圈發展，推動新型城鎮化行穩致遠。
發展組團式、網絡化城市群和都市圈的實踐進路
當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。發展組團式、網絡化的城市群和都市圈，成為破解大城市病、優化區域發展格局、推動協調發展的重要抓手。為進一步釋放城市群與都市圈的發展潛能，需從頂層設計、基礎設施、產業協同、公共服務和治理機制等維度系統推進，加快構建區域協調發展新格局。
強化頂層設計，構建分類指導與功能統籌相結合的規劃體系。針對不同區域的發展階段、資源稟賦和功能定位，實施差異化發展策略。東部發達地區城鎮化已進入成熟階段，應聚焦存量優化與質量提升，通過城市更新、創新驅動與低碳轉型增強城市競爭力；中部地區仍處于工業化、城鎮化加速期，應強化產業承接與交通樞紐功能，依托都市圈建設提升區域輻射力；東北和西部地區應立足生態和資源優勢，積極探索資源型城市轉型和生態宜居城市發展路徑。在城市群和都市圈內，應著力構建功能互補、結構清晰的城市體系，強化中心城市輻射功能與中小城市專業化節點作用，統籌重大生產力布局、生態保護和基礎設施體系建設，推動公共服務跨區共享、標準互通，全面提升區域空間組織效能。
加快設施聯通，筑牢綜合交通與數智技術雙支撐的基建網絡。構建以軌道交通為骨干、城際公路為補充、港口航線為延伸的多模態區域綜合交通體系，重點推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通的“四網融合”，著力打通省際、市際“斷頭路”，推動港口協同與航線加密，提升區域通勤效率和交通韌性。同步推進數字基礎設施全域覆蓋，加快推進5G網絡、物聯網和工業互聯網布局，合理配置算力資源與數據中心，推動公共數據有序共享與跨域流通。依托大數據構建城市運行監測、預警與協同處置機制，為實現智能交通、環境治理和應急聯動等典型場景提供數智支撐，塑造“數字孿生+協同治理”的城市群發展新范式。
深化產業協同，構建創新驅動與專業分工相結合的產業生態。強化跨區域創新走廊的聚合與輻射功能，構建開放協同的區域創新系統。可借鑒長三角G60科創走廊經驗，系統構建跨行政區域的創新合作機制，整合沿線城市高校、科研機構與高新技術企業等創新主體，推動知識溢出與科技成果轉化，形成跨區域研發與制造聯動格局。完善基于價值鏈的空間分工與產業協作，引導中心城市聚焦研發設計、總部經濟等高附加值環節，支持中小城市依據自身產業基礎承接制造配套功能，形成“總部+基地”“研發+生產”等跨區域產業協作模式。推進跨行政區產業園區共建與標準互認，破除制約要素流動的制度壁壘，系統提升城市群產業競爭力與抗風險能力。
推動服務共享，筑牢普惠均等與城鄉一體的民生保障。推動區域基本公共服務標準化與均等化。在醫療領域，建設跨區域醫聯體和遠程協作網絡，推動優質資源下沉；在教育領域，鼓勵成立跨區域教育聯盟和集團化辦學共同體，完善師資與課程共享；在養老領域，探索異地服務協同與標準銜接；在政務領域，拓展“一網通辦”“跨省通辦”等“一站式”在線政務服務平臺，提升服務效率與滿意度。同時，強化縣域在公共服務體系中的樞紐功能，通過提升教育、醫療、文化等方面的服務能級和品質，增強縣域對農村轉移人口和返鄉群體的吸引力，有效疏解人口向中心城市過度集聚的壓力，促進城鄉融合與區域整體協調發展。
健全治理機制，創新跨行政區協同與利益平衡相結合的體制機制。探索構建多層級、多主體協同治理模式。完善從中央到地方的各類規劃傳導與政府間政策協調機制，建立健全“政府+企業+社會”協同共治機制，在強化政府跨域協調與監管服務職能的同時，拓寬公眾參與渠道，形成共建共治共享的社會治理新格局。創新跨區域利益分配與風險共擔機制，通過稅收分享、GDP分計、生態補償、土地指標調劑等制度設計，合理調節地區間利益分配。探索設立區域共同發展基金，為重大跨區域項目和公共服務提供資金支持，系統性提升城市群和都市圈的治理效能與發展韌性。
結語
優化現代化城市體系，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，是當前和今后一個時期城市工作的重要任務之一。這一部署是中國特色新型城鎮化和城市發展的創新實踐，是對馬克思主義城市發展理論的創新性發展，體現了對人類社會發展規律的深刻把握，不僅為解決我國城鎮化進程中的深層次矛盾指明方向，也為構建城鄉區域協調發展新格局提供堅實支撐。未來，我們要深入學習領會習近平總書記關于城市工作的重要論述，貫徹落實中央城市工作會議精神，不斷探索和完善具有中國特色的城鎮化道路，將城市群和都市圈建設推向更高質量、更可持續發展的新階段，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業做出更大貢獻。
【本文作者為南京大學建筑與城市規劃學院副院長、教授；本文系國家自然科學基金“大都市區跨界邊緣城市形成機制、類型與一體化發展的治理應對研究”（批準號：42271198）階段性成果】
注釋略
責編：董惠敏／美編：石 玉