摘 要:習近平總書記關于城市工作的重要論述，科學把握我國城鎮化發展規律和城市發展趨勢，為推進新型城鎮化、做好新時代新征程的城市工作提供堅實的理論支撐與實踐指南。這一重要論述內涵豐富，堅持以人民為中心的發展思想，堅持走中國特色的新型城鎮化和城市發展道路，堅持系統觀念，堅持與時俱進，堅持因地制宜、分類指導，堅持保護與發展兩手抓。我們要深入學習領會習近平總書記關于城市工作的重要論述，深刻把握其理論創新性、鮮明時代性，運用其指導新時代新征程的城鎮化和城市工作實踐。

關鍵詞:城鎮化 城市工作 人民城市 科學內涵

【中圖分類號】D2 【文獻標識碼】A

1998年10月，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出，到2010年建設有中國特色社會主義新農村的目標，包括“農村產業結構進一步優化，城鎮化水平有較大提高”，這是中央文件首次對城鎮化進行部署。此后，各地的城鎮化建設全面推開，城鎮化承擔城市和農村的樞紐性連接性工作，與中國經濟發展發生了更加多維而緊密的聯系。城市作為人類文明的重要載體和經濟社會發展的重要引擎，其發展水平和質量直接影響國家現代化進程。城鎮化是中國式現代化的必由之路，必須走符合中國國情、體現中國特色的新型城鎮化道路。習近平總書記對我國城鎮化發展和城市工作作出一系列重要論述，深刻揭示了中國特色社會主義城鎮化的客觀規律，深刻回答了“推進什么樣的城鎮化”“如何推進城鎮化”等重大命題。習近平總書記關于城市工作的重要論述是內涵豐富、系統完整、邏輯嚴密的科學理論，為推進新型城鎮化、做好新時代新征程的城市工作，提供根本遵循和科學指引。

對推進城鎮化和做好城市工作的認識不斷深化

在地方工作期間，習近平同志通過深入調研和實踐探索，逐步形成對城鎮化和城鄉關系的認識。1992年，習近平同志在福州工作期間，用馬克思主義政治經濟學的地租理論與城市建設的實踐相結合，將土地使用制度改革和舊城改造有機地結合起來，對福州進行了較大規模的舊城改造，不僅促進福州的城市建設，更是促進經濟的發展。[1]在《福建日報》發表的《處理好城市建設中八個關系》一文，總結了這些工作，并集中闡釋了城市建設中應妥善處理上與下、遠與近、舊與新、內與外、好與差、大與小、建與管、古與今的關系，[2]為科學推進城鎮化發展和城市化工作提供有益的經驗和思考。

黨的十八大以來，習近平總書記在中央會議以及地方考察調研時，針對新型城鎮化及人民城市建設作出一系列重要論述。2012年12月，中央經濟工作會議提出，“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。”[3]在2013年召開的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記指出，“我國城鎮化發展已經站在新的起點上，必須從促進中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的高度，從戰略和全局上作出部署”，并把推進新型城鎮化的基本原則歸納為以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化四個方面。[4]2015年，中央召開第四次城市工作會議，提出“建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路”。[5]2019年，習近平總書記在上海考察時，首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”，明確了人民城市理念。[6]

黨的二十大以來，習近平總書記統籌國內外發展大局，提出以人為核心的新型城鎮化戰略，強調城鄉融合發展，推動城鎮化進入高質量發展新階段。黨的二十大報告提出：“提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”2024年，黨的二十屆三中全會對于人民城市建設進一步部署，提出“健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式”。2025年7月召開的中央城市工作會議，對新時代以來我國城市發展成就進行系統總結，對當前和今后一個時期城市工作提出總體要求，并提出了七項重要任務，即著力優化現代化城市體系、著力建設富有活力的創新城市、著力建設舒適便利的宜居城市、著力建設綠色低碳的美麗城市、著力建設安全可靠的韌性城市、著力建設崇德向善的文明城市、著力建設便捷高效的智慧城市。

2025年3月出版的《習近平經濟文選》第一卷，收錄了習近平總書記2012年11月至2024年12月期間關于經濟建設最重要、最基本的著作。其中，《在中央城鎮化工作會議上的講話》（2013年12月12日）、《在中央農村工作會議上的講話》（2013年12月23日）、《做好城市工作的基本思路》（2015年12月20日）、《高起點高標準高水平規劃建設雄安新區》（2017年2月23日）等文章，都包含習近平總書記關于城鎮化的重要論述。

做好城市工作的根本遵循

習近平總書記關于城市工作的重要論述，是理論和實踐相結合的產物，是運用馬克思主義基本原理和方法論對新時代經濟社會發展實踐作出的理論概括，是習近平經濟思想的重要組成部分。其對我國社會主要矛盾變化進行清晰認知、對傳統城市發展模式進行深刻反思、對大城市病進行有效破解，科學回答了推進什么樣的城鎮化、如何推進城鎮化，城市發展為了誰、依靠誰，以及建設什么樣的城市、怎樣建設城市等重大理論和實踐問題，為做好城市工作提供了根本遵循。

堅持以人民為中心的發展思想。1992年，習近平同志發表《處理好城市建設中八個關系》一文，其中第一個關系就是“上與下的關系”，文章指出，“搞好城市建設和改造關鍵在領導，力量在群眾”[7]。人民既是城鎮化的主體力量，也是其服務的宗旨和目的。2013年12月的中央城鎮化工作會議提出：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。”會議強調：“推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。”[8]2015年，中央城市工作會議提出：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。”[9]2019年11月2日，習近平總書記在考察上海楊浦濱江公共空間時，首次完整提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。[10]2020年，習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上指出，“城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。要堅持廣大人民群眾在城市建設和發展中的主體地位”。[11]黨的二十大報告提出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”。

習近平總書記指出“城市的核心是人”，強調“從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”[12]。2015年中央城市工作會議提出“五個統籌”，其中“統籌生產、生活、生態三大布局”，強調城鎮化發展要兼顧人民的生產、生活、生態需要，重視城鎮化的宜居性、便捷性和文明文化需要；“統籌政府、社會、市民三大主體”，強調城鎮化建設中要兼顧多方主體，體現人民城市人民建，尊重人民的主體地位和調動人民建設的積極性。城鎮化往往表現為農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，城鎮結構和功能不斷轉變、生產生活方式和文化文明形態不斷變更的動態發展過程，最終目標是實現人的現代化。城鎮化和城市工作都要堅持以人為本、以人民為中心，切實把人的現代化、城市的現代化統一起來。

堅持走中國特色的新型城鎮化和城市發展道路。西方國家的現代化起步相對較早，在工業革命初期就開始了農民進城的過程，以工業化為核心驅動力（工業化主導），以資本及市場為牽引，先后經歷了18世紀中葉-19世紀初始階段、19世紀-20世紀初集中階段、20世紀中葉郊區化階段，以及20世紀后期至今逆城鎮化與再城鎮化階段。西方國家的城鎮化道路是一條“先發展、后治理”的道路：在工業化驅動下，通過市場機制自發形成，經歷一個漫長而漸進的過程，同時伴隨著巨大的社會陣痛和環境代價，后期才依靠政府力量進行規劃和修補。與西方國家的現代化不同，中國走的是一條有中國特色的、以人民為中心的，強調城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展，注重城鎮化質量提升和可持續發展的新型城鎮化道路。

習近平總書記對城鎮化、現代化的歷史發展規律，有著深刻而清醒的認識。2013年，在中央城鎮化工作會議上指出，“我國城鎮化發展既面臨巨大機遇，更面對諸多難題”，“在我們這樣一個擁有13億多人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路不能再走了，也走不通了”，“在這樣一個十分關鍵的路口，我們一定要牢記，正確的方向就是新型城鎮化。”[13]在2015年的中央城市工作會議上，習近平總書記指出，“建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路”[14]。

中國特色城市發展道路，具有以下鮮明特征：其一，堅持以人為本。把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，充分尊重人的意愿，激發人的積極性主動性創造性，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果。其二，堅持遵循規律。立足我國國情，遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，提高資源配置效率。其三，堅持分類施策。統籌各地區資源環境承載能力、功能定位、城鎮化發展水平和人口規模，因地制宜確定城鎮化建設重點方向，積極穩妥、扎實推進，不搞齊步走、“一刀切”，形成各具特色的發展路徑。其四，堅持集約高效。在全國“三區三線”劃定基礎上，有效集聚各類要素，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚相統一，構建科學合理的城鎮化格局，推動城鄉融合和區域協調發展。

堅持系統觀念，統籌經濟、社會、文化、生態等協調發展。城鎮化要立足經濟社會發展客觀現實，遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律，妥善處理城鎮化過程中城市與鄉村，城鎮化發展與經濟、人口、生產生活和生態各方面的關系。2015年的中央城市工作會議提出做到“五個統籌”，即統籌空間、規模、產業三大結構，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌改革、科技、文化三大動力，統籌生產、生活、生態三大布局，統籌政府、社會、市民三大主體。[15]“五個統籌”強調城鎮化發展的全局性、系統性，確保持續性、宜居性和積極性。習近平總書記多次強調用統籌兼顧的方法做好城鎮化、城鄉融合、鄉村全面振興等工作，走中國特色社會主義鄉村振興道路。在2017年12月的中央農村工作會議上，習近平總書記指出：“要堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”[16]

2025年7月召開的中央城市工作會議提出，城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，“轉變城市發展方式，更加注重集約高效”，“轉變城市工作方法，更加注重統籌協調”。會議強調，建設現代化人民城市，要增強城市政策協同性，強化各方面執行力。[17]所有這些為我們深刻把握城市工作的系統性復雜性，系統全面推進新形勢下城市工作，提供了行動指南。

堅持與時俱進，建設現代化人民城市。從城鎮化率來看，根據國家統計局數據，1949年，我國城鎮化率只有10.64%；經過近30年的發展，1978年城鎮化率達到17.92%；20世紀90年代中期，我國城鎮化率突破30%；2012年，城鎮化率為53.1%；到2024年底，我國的城鎮化率已經高達67%。隨著我國的城鎮化率逐步提升，我們黨對城鎮化建設的認識不斷深化，對城市發展規律的把握更加科學精準，對推進城鎮化的工作部署更加系統完善。上世紀90年代，主要從抓好城鎮化建設的角度，提出要大力發展城市建設。黨的十八大以來，重點部署城鎮化與農業現代化、農民市民化和鄉村全面振興等一系列戰略問題。今年7月召開的中央城市工作會議作出“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”的重大判斷，提出要轉變城市發展理念、發展方式、工作重心、工作方法，推動城市高質量發展。

城市高質量發展，是體現中國特色城市現代化的新路子，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標。堅持以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，具體的工作內容是推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效、維護安全等。根據《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》，到2030年，現代化人民城市建設取得重要進展，適應城市高質量發展的政策制度不斷完善，新舊動能加快轉換，人居品質明顯提升，綠色轉型深入推進，安全基礎有力夯實，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現代化人民城市基本建成。[18]

堅持因地制宜、分類指導，促進現代化城市體系不斷優化。我國是發展中國家，各地發展基礎和發展速度是不一樣的。習近平總書記多次強調，城鎮化建設和城市發展要堅持因地制宜和分類指導。黨的二十屆三中全會提出“健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”，明確“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”。今年7月召開的中央城市工作會議明確“著力優化現代化城市體系”，是城市工作七個方面的重點任務之首；提出發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”的部署，是因地制宜、分類指導的鮮明體現。

分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需結合不同縣城的區位條件、資源稟賦、產業基礎和功能定位，實施差異化發展策略。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對幾種縣域發展的實際情況做出區分和功能規劃，包括承接中心城市功能疏解、人口和產業外溢的大城市周邊縣城（衛星縣城），具備特色產業（如制造業、文旅、商貿物流等）的專業功能縣城，服務農業農村現代化，強化農產品加工、流通等功能的農產品主產區縣城，以生態保護為主，發展綠色產業和生態旅游的重點生態功能區縣城以及人口流失縣城等類型[19]。城鎮化規劃和推進措施應基于不同類型縣域分類推進，對大城市周邊縣城，加快融入都市圈或城市群，成為協同發展節點。對專業功能縣城，通過培育產業集群，建設專業化市場、物流樞紐或區域服務中心，推動產城融合等，做強特色產業，打造縣域經濟支柱。對農產品主產區縣城，要服務“三農”，推動城鄉融合。對生態功能區縣城，堅持保護優先、綠色發展，限制高耗能、高污染項目，推動低碳基礎設施建設，完善生態補償機制，探索“兩山”轉化路徑，發展生態旅游、康養、林下經濟等綠色產業。對人口流失縣城，應結合城鎮發展變化態勢，嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，聚焦公共服務和民生保障優化。

堅持保護與發展兩手抓，在發展中重視保護文脈傳承。城鎮化發展要求土地高效利用，實現土地使用的更新迭代。城鎮化過程中會遇到各種建筑物和歷史文化載體的更新與保護問題。習近平同志在地方工作期間，就十分重視城市發展與文脈保護之間的關系。1991年3月10日，習近平同志在林覺民故居召開的文物工作現場辦公會上指出：“要在我們的手里，把全市的文物保護、修復、利用搞好，不僅不能讓它們受到破壞，而且還要讓它更加增輝添彩，傳給后代。”并組織當地專家整理代表當地歷史建筑特色的《福州古厝》，2002年《福州古厝》一書出版，習近平同志專門為其撰寫序言，并提出“發展經濟是領導者的重要責任，保護好古建筑，保護好傳統街區，保護好文物，保護好名城，同樣也是領導者的重要責任，二者同等重要”。[20]

一段時間以來，一些地方熱衷于改老地名，喜歡起一些洋氣一點的地名，有的地方甚至把真古董拆了建假古跡。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上對這種現象進行批評；并指出：“我們的城市有許多歷史記憶，特別是一些歷史悠久的老城區，是最寶貴的東西，不能因為浮躁、無知而破壞掉。”[21]習近平總書記在不同的場合多次強調，“不急功近利，不大拆大建”，而是“更多采用微改造這種‘繡花’功夫”；“不能搞過度修繕、過度開發，盡可能保留歷史原貌”，要“統籌好旅游發展、特色經營、古城保護”。今年7月召開的中央城市工作會議提出，著力建設崇德向善的文明城市。明確提出要完善歷史文化保護傳承體系，完善城市風貌管理制度，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀。習近平總書記的高瞻遠矚和統籌謀劃，為城市歷史文脈賡續指明前進方向，使我國城市發展在實現現代化的同時，能夠保留各地歷史遺產和獨特風情，體現中國各地豐富的傳統文化元素和優秀遺產，使歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊成為城市生命的一部分。

切實用科學理論指導實踐

習近平總書記指出：“推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實，方向要明，步子要穩，措施要實。”[22]城鎮化發展進入新階段，我們要深入學習領會習近平總書記關于城市工作的重要論述，著力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，走出一條中國特色城市現代化新路子。

深刻把握理論創新性。習近平總書記關于城市工作的重要論述，在繼承和發展馬克思主義城市理論的基礎上，結合中國國情和時代特征，提出一系列新理念新思想新戰略，豐富和拓展了馬克思主義政治經濟學關于城鎮化、城市經濟發展的理論內涵，構建了邏輯嚴密、結構完整的新型城鎮化理論體系。把馬克思主義政治經濟學的人民性創新運用到城鎮化理論與實踐中，實現了城市經濟理論從“土地城鎮化”到“人的城鎮化”的偉大跨越。把馬克思主義政治經濟學中“城市是經濟社會的空間載體”，活化提升到“美好生活創造的生命有機體”，創新并升華了城市發展理念。這一重要論述源自馬克思主義政治經濟學關于城市發展的理論，體現了城市作為一種獨特的社會經濟形式，其內在的既定規定性及其發展原理，是對其內在經濟社會發展運動規律的概括、運用和發展。這一重要論述是對馬克思主義政治經濟學的創新發展，為各國現代化發展提供了中國智慧和中國樣本。我們要深刻把握其中所蘊含的原創性理論貢獻，深刻把握新時代城市工作的基本方向和改革思路，滿懷信心推進新型城鎮化、建設現代化人民城市。

深刻把握鮮明時代性。習近平總書記關于城市工作的重要論述，立足我國城鎮化具體實踐，以一系列富有時代氣息和民族特色的新思想新觀點新論斷，深刻闡釋了新時代我國推進新型城鎮化的戰略方向、價值導向和思路方法等重要內容，具有鮮明的人民性、實踐性、時代性、創造性。當前，經濟全球化、智能化、綠色化、市場化的時代浪潮，對我國高質量推進城鎮化和現代化城市建設產生深遠影響。要緊扣時代脈搏，順應時代潮流，推動城市發展與時代進步同頻共振。我們要深刻把握這一重要論述提出的階段性，內容體系的完整性；深刻把握我國城市發展所處歷史方位，推動城市發展取得新的歷史性成就。

習近平總書記關于城市工作的重要論述，系統總結新時代以來城市發展的實踐經驗，回應了新時代城市高質量發展的要求，是對我國經濟社會發展過程及城鎮化發展規律的實踐總結。這一重要論述源于實踐，又指導城鎮化發展和城市工作具體實踐，是經過實踐檢驗的科學理論，為下一步現代化城市體系建設指明方向。當前，我國正處于推進中國特色城市現代化的關鍵時期，我們要深刻理解把握習近平總書記關于城市工作重要論述的科學內涵和實踐要求，深刻領會蘊含其中的人民至上、系統觀念、與時俱進、因地制宜等重要理念，切實用以武裝頭腦、指導實踐、推動工作。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，國家治理教研部教授】

注釋略

責編：董惠敏／美編：石 玉