摘 要:縣城是城鄉融合發展的關鍵樞紐，是縣域產業升級的重要引擎。通過促進城鄉要素流動，實現資源高效配置，推動綠色發展與生態保護；通過縮小城鄉差距，促進共同富裕，推動實現社會公平正義。根據縣城在縣域城鎮化中的作用，可以把縣城劃分為大城市周邊縣城、專業功能區縣城、農產品主產區縣城和生態功能區縣城等四種類型，相應制定差異化發展路徑。分類推進以縣城為重要載體的城鎮化，需要聚焦關鍵領域，發展公共服務，深化體制機制改革，加強統籌保障，靈活使用政策工具箱。
關鍵詞:縣域經濟 四類縣城 發展路徑 政策建議
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
城鎮化是現代化的必由之路，是世界各國現代化的共同特征。作為經濟結構轉型和社會形態變遷的關鍵載體，城鎮化是中國式現代化的重要組成部分。2025年召開的中央城市工作會議提出：“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。[1]深入貫徹中央城市工作會議精神，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需要根據不同類型縣城的發展基礎、資源稟賦和區位條件等，因地制宜、精準施策，提升縣城發展質量。
縣域城鎮化是推進中國式現代化的必由之路
今年中央城市工作會議指出，深刻把握建設現代化人民城市的目標定位，自覺踐行以人民為中心的發展思想。[2]中國式現代化是人口規模巨大的現代化，14億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口總和。這一特征決定我國必須探索城鎮化發展新路徑，探索共同富裕與共同繁榮齊進、物質文明和精神文明相協調、人的發展與自然和諧共生的發展道路。在實現中國式現代化的進程中，縣域城鎮化占有重要地位。
縣域城鎮化是吸納農業轉移人口、促進城鄉融合發展的重要途徑。我國城鎮化體系呈現“城市—縣城—鄉鎮—村莊”鏈條，縣城是農村人口向城市轉移的第一站，也是城市要素向農村輻射的中轉站，具有重要戰略地位。縣城發展通過產業集聚、公共服務覆蓋和基礎設施延伸，打破城鄉分割的制度壁壘，促進生產要素自由流動，成為城鄉經濟循環的重要節點。與大城市過度擴張導致的擁堵、污染、高房價等問題相比，縣城可以通過就地、就近容納農村轉移人口的城鎮化模式，緩解人口向各類大城市集中的壓力。
根據2024年國民經濟和社會發展統計公報，截至2024年末，我國仍有4.65億農村人口。解決這4億多人的發展問題，需要在城鎮化進程中，通過產業集聚、公共服務覆蓋和制度保障，推動農業轉移人口有序融入各類城市，引導留居鄉村的人口在居住方式、生產方式和生活方式上接受城市文明，完成城鎮化進程。縣城是縣域城鎮化的關鍵載體，發展縣域經濟是推進人口規模巨大的現代化的重要舉措。截至2024年底，我國內地共有縣域1869個，在全國經濟總量占比達38.35%，在全國農業中占比超四分之三，承擔全國90%的糧食生產任務，并貢獻全國48%的規上工業企業。[3] “十四五”期間，我國縣城在基本公共服務均等化、非基本公共服務擴容、產業數字化轉型、科技創新提速等多個維度取得顯著成效，“強縣域”成為農村轉移人口完成城鎮化進程的重要抓手。縣城通過建設城市大腦，加速推廣5G互聯網，打造縣域核心數字經濟發展區。同時，以城市為技術中心輻射到鄉鎮和農村，發展智慧農業，提升精細化農業發展水平，是實現農業現代化的重要路徑。縣域城鎮化不僅是人口從鄉村向縣城的物理空間遷移，更是經濟結構轉型、社會公平實現、生態保護優化和治理能力提升的綜合過程。
縣域城鎮化是壯大縣域經濟、增強發展韌性的重要途徑。縣域經濟是中國經濟的毛細血管，縣城是縣域經濟的心臟。縣城通過擴大消費、培育產業、促進創新，為經濟增長提供新動力，帶動交通、水利、能源等基礎設施投資，以及教育、醫療、養老等公共服務支出，直接拉動內需。經測算，城鎮化率提高1個百分點，可新增2000多億元的消費需求。[4]縣城通過承接大城市產業轉移或培育農產品加工、鄉村旅游、電商物流等本土特色產業，助推形成縣域產業發展格局，促進創新要素下沉，培育新質生產力。縣城還可以通過建設科技園區和企業孵化器等平臺，吸引人才、技術、資本等要素集聚。例如，江蘇昆山市通過實施“祖沖之攻關計劃”，支持企業與高校合作攻克關鍵技術，根據昆山市科學技術局數據，2024年昆山市有效高新技術企業數量突破3300家。
城市作為要素配置中心，能吸引資本、技術和人才，促進制造業向高端化、智能化轉型，同時催生金融、物流、文旅等現代服務業發展新業態。縣域是連接城市、服務鄉村的基本單元，縣城作為縣域的經濟、政治和文化中心，對農村產生極強的輻射帶動作用。我國縣域之間發展差別較大，在自然資源、產業基礎、文化特色等方面存在顯著差異。《2025中國縣域經濟高質量發展研究》統計，在全國62個國內生產總值規模超千億的縣域中，中西部地區僅占據14席；國內生產總值規模在900億至1000億的21個縣域中，中西部地區僅占9席。縣域因地制宜發展特色產業，可形成錯位競爭、優勢互補格局，推動區域協調發展。中西部縣域通過提升產業承載能力，可承接東部產業轉移，促進產業鏈在國內梯度布局，縮小東中西部差距。
縣域城鎮化是優化空間布局、推動綠色發展的重要途徑。城鎮化通過優化空間布局、推動綠色發展，破解城鄉發展與生態保護之間的矛盾。在傳統城鎮化進程中，農村人口向城市集中，導致農村“空心化”，城市過度擴張引發“熱島效應”、擁堵污染等問題。城鄉融合的城鎮化倡導以城帶鄉、以鄉促城的發展模式，通過城鄉產業協同、基礎設施互聯、公共服務共享等，實現資源高效配置。
縣域城鎮化要避免“先污染后治理”的老路，通過綠色生產、低碳生活、生態修復，實現人與自然和諧共生；通過建設綠色發展示范區和海綿城市、推廣新能源公交、發展分布式能源等措施，減少能源消耗和污染排放。例如，河北遷安市通過森林城市創建工作，2022年全市林木覆蓋率達35.22%，中心城區綠化覆蓋率達44.38%，2021年空氣優良天數比例超75%，成為全國縣域綠色發展典范。
縣域城鎮化是縮小城鄉差距、推進共同富裕的重要途徑。縣城是推動共同富裕與基本公共服務均等化的承載區。縣域城鎮化通過制度創新縮小城鄉、區域、群體之間的差距，避免出現“富者愈富、窮者愈窮”，是實現共同富裕的關鍵載體。縣城可以通過放寬落戶限制、更好地滿足保障住房需求、提供就業培訓等措施，降低農業轉移人口融入城市的成本。農業轉移人口市民化進程，直接影響全國城鎮化水平。
城鎮化進程中，可通過財政轉移支付、教師醫生輪崗、社保跨區域銜接等政策，確保農業轉移人口享受與城市居民同等的教育、醫療、養老服務。以縣城為重要載體的城鎮化建設，需要重點發揮縣城在吸引農村轉移人口方面的作用，做到減少社會排斥，通過保障性住房、職業技能培訓、社區服務等措施，增強農村人口融入城市生活的能力。“十四五”以來，國家出臺一系列政策，實施基礎設施補短板，以公共服務均等化為重心，著力提升縣城綜合承載力。在一系列政策指引下，縣城基礎設施建設補短板進程加快。水利部提出，到2025年年底，全國農村自來水普及率達96%，規模化供水工程覆蓋農村人口比例達69%，農村供水縣域統管的縣域數量占比達60%。[5]
縣域城鎮化差異化發展策略
分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是新時代推動城鄉融合發展、優化城鎮化空間布局、促進區域協調發展的重要戰略舉措。中國地廣人多，地區間發展差距巨大，需根據不同縣城的資源稟賦、產業基礎、人口規模和發展潛力，因地制宜、分類施策，走出一條符合中國國情的新型城鎮化道路。根據縣城的區域特點、功能定位、產業特色、人口流動趨勢等，可將縣城劃分為四類，并制定相應的城鎮化差異化發展策略。
大城市周邊縣城
這類縣城通常以大城市衛星城出現，交通便捷，定位為大城市后花園或產業配套基地。其與大城市的關系，一是具有空間鄰近性，大多位于大城市1小時通勤圈內，地鐵、城際鐵路、高速公路覆蓋，可以實現與大城市同城化生活，如北京周邊的河北燕郊鎮；二是具有功能互補性，有利于承接中心城市的非核心功能，包括制造業外遷、居住功能疏解、物流倉儲等，形成“中心城市研發—衛星城生產”的產業鏈分工，如上海周邊的江蘇昆山市。
融入“一小時生活圈”，是大城市周邊縣城發展的重點路徑。其一，與所依托的中心城市實現交通一體化，打破“最后一公里壁壘”，構建多層次交通網絡。積極推進城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通與縣城的融合，實現縣城與中心城市的公交化運營。其二，與所依托的中心城市實現產業協同，聚焦細分領域，打造特色產業集群，形成縣域產業優勢。可以探索“飛地經濟”模式，與中心城市共建產業合作園區，實行稅收分成、地區生產總值核算分列等利益共享機制。其三，與所依托的中心城市實現基本公共服務均等化，縮小與中心城市發展差距。引進中心城市優質學校、優質醫院，設立分校或分院，通過集團化辦學、醫聯體等模式提升服務水平；推進住房保障多樣化，放寬中心城市居民可參與的共有產權房、保障性租賃住房等條件限制，特別關注新市民、青年人的住房需求。其四，構建綠色廊道與生態屏障。在縣城與城市中心區之間建設環城生態帶和休閑綠道，打造藍綠空間體系，保護濕地、森林等生態資源。
專業功能區縣城
這類縣城定位為區域性產業中心，其所在縣域通常擁有獨特資源稟賦或細分領域形成的專業化產業基礎，可依托資源優勢，通過產業鏈延伸和品牌化運營，成為區域經濟增長極。這類縣城的發展特征是，自然資源豐富，具有礦產、生態景觀等資源；區位條件較好，擁有交通樞紐、邊境口岸、產業走廊節點等地理優勢；產業發展具有一定基礎，不管是從初級加工到高附加值生產環節，還是從單一產業到生態集群，抑或從傳統制造業到數字經濟賦能，其都有涉及。文化資源型縣城也屬于此類。
構建縣域產業體系是專業功能區縣城發展的重點路徑。其一，進行產業深耕，構建“專精特新”產業體系。利用區位條件優勢，聯合中心城市的高校、科研院所，建立產業研究院，突破關鍵技術，發展適用技術。聯合中心城市建設專業化園區，吸引上下游企業集聚，向上游拓展原料基地標準化建設，向下游發展體驗式消費、定制化服務。其二，破解人才難題。激活本土人才，出臺“柔性引才”政策，允許科研人員兼職取酬，建設人才公寓、子女入學等配套設施，解決科研人員后顧之憂。其三，發展數字經濟，利用區位優勢建設產業大數據平臺，為全縣提供產業數據服務，參與到國家數字經濟平臺體系建設當中。其四，加強生態環境保護。通過綠色生產轉型，推廣循環經濟模式，減少污染排放。建設光伏電站、風力發電等清潔能源設施。其五，加快文化生態修復，對歷史街區、傳統村落進行微改造，限制過度商業化開發，保持文化原真性。
農產品主產區縣城
這類縣城通常位于糧食生產功能區、特色農產品優勢區，周邊區域農業資源豐富。作為保障國家糧食安全與推動鄉村全面振興的戰略交匯點，這類縣城具有農業“壓艙石”的作用，承擔著全國或區域性糧食、生豬、油料等重要農產品生產任務，擔負著建設高標準農田、現代化種業基地、提升單產水平等重要農業現代化任務，其發展水平直接影響國家糧食安全與鄉村全面振興。
建設農業服務型縣城是農產品主產區縣城發展的重點路徑。農業服務型縣城有三大定位：一是生產服務。通過科技賦能農業發展，應用智能裝備推動農業生產效率提升。特別是推動種業振興，建設國家級制種基地，加強生物育種技術研發。二是流通服務。農產品的地頭批發和市場直供，都需要縣城的流通服務，包括建設產地冷庫、移動冷庫，開發冷鏈運輸，拓展電商渠道等。三是加工服務。從初加工到高附加值加工，都需要通過縣城的產業發展來實現。包括發展糧食、果蔬、肉類等深加工產業鏈，開發功能性食品，推進秸稈、畜禽糞便資源化，提取農產品活性成分，用于產品生產。
農業服務型縣城作為農業現代化服務樞紐，需要整合農資供應、農機作業、技術培訓、金融保險等環節，形成面向農村的服務網絡。這類縣城還承擔著發展數字農業的任務，通過物聯網、大數據實現精準農業管理。作為城鄉融合發展的橋梁，農業服務型縣城可以通過強化農業現代化服務功能，發展農產品加工、冷鏈物流和農村電商，促進一二三產業融合，增加農民收入。
生態功能區縣城
這類縣城通常位于“三區四帶”（青藏高原生態區、黃河重點生態區、長江重點生態區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶）核心區域，屬于水源涵養區、生物多樣性保護區、防風固沙區等國家重點生態功能區，承擔著保護生態屏障的功能，是國家生態安全戰略支點。例如，青海省玉樹、果洛等縣所在的三江源地區，為長江、黃河、瀾滄江的源頭匯水區，年輸水量超600億立方米；福建省武夷山市森林覆蓋率達82.13%，是東亞—澳大利西亞候鳥遷飛區的重要驛站。生態功能區縣城發揮著水源涵養、水土保持、碳匯固存等關鍵功能，其發展質量直接影響區域生態安全與可持續發展水平，是國家應當重點扶持的城市類型。
生態功能區縣城大多生態敏感度高、人口承載力有限，其定位是綠色發展型城市。將綠水青山變成金山銀山是生態功能區縣城發展的重點路徑。這類縣城需要探索生態產業化、產業生態化發展路徑，以維護國家生態安全為核心使命，通過發展生態友好型產業、創新生態保護機制、構建綠色生活體系，實現經濟發展與生態保護良性互動。通過創新生態補償機制、培育綠色產業、構建智慧治理體系，助推這類縣城既作為生態守護者，又成為綠色價值創造者。首先是進行生態保護。需推動數字化賦能，實現生態環境高質量保護，包括利用衛星遙感、人工智能算法實現生態破壞早發現早處置。例如，國家林草局“森林眼”系統可實時監測全國森林火情，“數字孿生生態”通過虛擬仿真預測生態變化，為決策提供科學依據。其次是發展碳金融助推生態保護。完善碳匯交易市場化，擴大全國碳市場覆蓋范圍，將林業、草原碳匯納入交易品種，這將有利于生態功能區縣城發展。再次是發展生態型經濟。探索生態資源價值轉化路徑和“生態+產業”融合發展模式，適度發展生態旅游、康養產業和綠色能源。
提高縣域城鎮化質量的重要抓手
習近平總書記強調：“堅持城鄉融合發展，穩步推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，推進鄉村全面振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止規模化返貧致貧。”[6]推進新型城鎮化建設，必須立足中國式現代化全局，不斷提高縣域城鎮化質量水平。一方面，堅持統籌謀劃，協同推進，根據各地實際分類施策；另一方面，堅持城鄉融合發展，優化縣鄉村公共資源配置和產業布局，推動興業、強縣、富民一體發展。
聚焦關鍵領域，推動縣城高質量發展。在產業支撐上，強化縣城經濟造血能力，注重培育特色產業集群，避免同質化競爭。重點建設新型產業園區，完善基礎設施和公共服務配套，吸引企業集聚。推動產城融合，將產業發展與縣城建設、人口集聚規模相結合。
發展公共服務，提升縣城宜居水平。優化各類縣城教育、醫療、養老等資源配置，縮小與大城市之間發展差距。完善供水、供電、垃圾處理等市政設施，建設智慧型縣城。保護歷史文化遺產，塑造縣城特色風貌。深化戶籍制度改革，降低縣城落戶門檻。促進農業轉移人口市民化，完善住房保障體系，發展保障性租賃住房。加強職業技能培訓，提升農村轉移人口就業能力。
深化改革創新，破解體制機制障礙。擴大縣城管理權限，賦予其更多自主發展權。對于一些規模比較大的縣域內建制鎮，考慮設置“鎮級市”，擴大其管理權限。創新投融資模式，吸引社會資本參與縣城建設。探索土地制度改革，保障縣城發展用地需求。聚焦關鍵領域，通過精準施策破解資源約束、產業薄弱、人口流失等問題，構建“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的現代化縣域，推動縣域高質量發展。
加強政策保障，構建上下聯動的體制機制。中央統籌加強頂層設計，制定分類指導目錄，明確不同類型縣城的發展目標和政策支持重點。設立專項轉移支付制度，加大對欠發達地區各類縣城的扶持力度，通過省級推動，落實主體責任，編制省級縣城建設規劃，協調區域資源分配。通過市場主導激發社會活力，鼓勵社會資本參與縣城基礎設施建設運營。支持縣城優秀企業上市融資，拓寬直接融資渠道。進一步放寬縣城落戶條件，對在縣城穩定就業和居住、但沒有意愿轉為城市居民的農業轉移人口，可享受與本地居民同等的教育、醫療和住房保障。針對性地進行土地指標傾斜政策。對吸納農業轉移人口較多的縣城，增加其建設用地計劃指標，允許其將部分農村集體經營性建設用地入市，收益用于城鎮化建設。靈活運用財政轉移支付政策，可以設立縣域城鎮化專項資金，重點支持基礎設施補短板、公共服務提質項目。善于利用金融創新支持，鼓勵政策性銀行發行“縣域城鎮化債券”等。
【本文作者為中國人民大學應用經濟學院教授、吳玉章高級講席教授】
注釋略
責編：石 晶／美編：石 玉