習近平總書記指出：“要推進以人為核心的新型城鎮化，處理好中心城市和區域發展的關系，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，促進城鄉融合發展。”[1]2025年7月召開的中央城市工作會議提出：“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”這一重大判斷，標志著我國城鎮化進入新的發展階段，我們應深刻把握、主動適應形勢變化，穩步推進新型城鎮化，確保其長期建設質效。
適應新的人口環境和條件
當前，推進中國式現代化面臨新的人口環境和條件，“人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”[2]。城鎮化建設應適應新的人口形勢，倡導居家養老、推動社區適老化改造，發展鄉村養老，在車站、機場等場所推進公共設施適老化，借助5G和低空飛行器等技術加快醫療保障普及。部分小城鎮人口流失，是區域人口增減分化的顯著表現之一，不僅會增加大城市負擔，也削弱小城鎮的“三農”服務功能。可對部分小城鎮進行改造，提升產業、形態、人文和服務特色；推動大城市醫院學校定向兼并小城鎮醫院和中小學，提升公共服務質量；探索公務人員與常住人口比例式削減的安排，將財政資源更多用于民生保障。
長三角、珠三角和粵港澳大灣區等城市群，依托完整的產業鏈與龐大的企業集群，正成為我國人口集聚的核心區域。依據國際經驗，一些大都市區在國家人口峰值后仍呈加快集聚趨勢。例如，東京人口持續增長逾50年、巴黎超過120年、紐約超過200年。需要將宜居宜業作為城市發展導向，在超大城市外圍有序布局衛星城，并依托高鐵網絡優勢，推動三四線城市煥發活力，帶動沿線中小城鎮發展成為養老和旅游的重要節點。
把握住房需求和機動化出行趨勢
習近平總書記指出，“積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升”。[3]國際貨幣基金組織研究顯示，法國、日本等國城鎮化后人均住房面積為35—40平方米，而我國已超過這一數值。根據住建部發布的數據，截至2023年底，我國城鎮人均住房建筑面積超過40平方米。
當前，房地產業向新發展模式平穩過渡，城鎮居民住房需求正在發生新的變化。未來，建設用地供給應與城鎮人口變化同步掛鉤，超大城市可以探索合作建房、共有產權房等，在有效解決低收入群體住房困難的同時，以“人民城市人民建”的理念，動員民眾自主更新老舊住房，共同推進城市更新。根據住房和城鄉建設部等15部門發布的《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》，我國縣城建成區人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，居民主要依靠公共交通和自行車即可滿足出行需求。在此背景下，城鎮化工作需要把握住房需求和機動化出行水平的變化趨勢，推動大城市實現有機疏散，避免空間扁平化和美國式郊區化；在嚴格的空間規劃和總量管控下，使農村建設用地有序進入城市土地市場；推進城鄉緊湊化改造，通過節約用地實現減量化發展。
抓住能源資源利用和碳排放拐點
2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國將采取更加有力的政策和措施，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。如期實現“雙碳”目標，成為城鎮化工作的重要導向。在“雙碳”目標背景下，清潔化、高效化和可再生能源將加快推動能源消費進入拐點。我國蘊藏著巨大的太陽能、風能等潛力，各級各地正加快太陽能、風能和生物質能源等產業戰略布局。
按照“環境庫茲涅茨曲線”理論，工業化初期人均生產總值增長往往伴隨環境污染加劇，而當人均生產總值突破一萬美元后，污染水平會逐漸下降。我國在快速城鎮化階段，城市污染問題曾較為突出，加重大氣、水體和土壤的環境壓力。隨著城鎮化進入穩定發展期，全國各級城市空氣質量優良天數比例、地表水優良斷面比率均已超過80%，空氣和水質等指標實現了大幅改善，這意味著我國已跨過環境庫茲涅茨曲線的拐點。英國在上世紀70年代實現碳達峰，并規劃在2050年實現碳中和，過渡期約為70年。我國的“雙碳”目標從碳達峰到碳中和的過渡期僅為30年，要完成這一跨越式進程，需政府、企業、公眾的多方參與、共同努力。
保持城市獨特歷史文脈和城鎮風貌
習近平總書記強調：“要保護好前人留下的文化遺產，包括文物古跡，歷史文化名城、名鎮、名村，歷史街區、歷史建筑、工業遺產，以及非物質文化遺產，不能搞‘拆真古跡、建假古董’那樣的蠢事。”[4]在我國城鎮化快速推進的前期，部分城市興建造型夸張、脫離地域特色的“大、洋、怪”建筑，部分地區形成“千城一面”的單調格局。這不僅削弱城市與自然環境的有機聯系，更導致承載集體記憶的歷史街區和建筑遭到不可逆的破壞。
國際經驗表明，當城鎮化進入成熟階段后，歷史文脈往往成為城市核心競爭力和獨特魅力，是一種高等資源。當前，需警惕各類“偽文脈”項目，如千篇一律的仿古商業街、無中生有的古鎮和浮夸的巨型雕塑等，要堅持“保護優先”的基本原則，按照文化遺產的規范來進行修復。同時要防范城鄉一體化實施中的簡單化傾向，避免建設用地增減掛鉤政策執行中對鄉村文化和旅游資源造成破壞。
系統提升城市風險防控能力和韌性水平
今年7月召開的中央城市工作會議提出，“強化城市自然災害防治，統籌城市防洪體系和內澇治理”。我國有不少城市面臨著多種災害風險的威脅，從地理條件看，我國地處地震活躍帶，一些城市選址于古斷層之上；從建設方式看，一段時期以來“重地上輕地下”的發展模式，導致城市生命線系統存在結構性缺陷；從城市特征看，高密度人口聚集和緊湊型空間布局進一步放大災害影響。面對日益頻繁的極端氣候和持續增長的人口流動性，傳統防減災模式已難以適應新形勢。在此背景下，推進韌性城市建設，系統提升城市災害防御和應對能力，成為應對這些挑戰的必由之路。
我國城鎮化進程雖然已經取得決定性成就，但仍然面臨許多新的挑戰。城市發展既是當前諸多問題的集中體現，也是破解這些難題的關鍵所在。未來，應充分發揮城市群的引領作用，廣泛融合人工智能、5G、智慧城市、可再生能源等新技術，打造更加綠色、宜居的城市環境；通過推進生態修復、改善人居、優化產業結構，實現城鄉經濟可持續發展；依托國家中心城市建設，高效集聚要素資源，充分發揮我國制度優勢，積極應對全球性挑戰，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，推動城鎮化高質量發展。
【本文作者為住房和城鄉建設部原副部長】
注釋略
責編：董惠敏／美編：石 玉