摘 要:新時代基層治理的治理事務、治理條件和治理環境正在發生重大變化，迫切需要新的政治話語和制度形態。應圍繞重要決策開展更大范圍的民主協商、溝通、監督等活動，推動更多人民群眾參與到治理的過程中來。全過程人民民主契合基層治理的需要，作為一種最廣泛、最真實、最管用的民主形式和民主實踐，其是一種具有治理屬性的民主形態。通過為基層治理賦能，有效推進國家治理能力提升和治理體系現代化，全過程人民民主制度將不斷彰顯自己蓬勃的生命力。
關鍵詞:全過程人民民主 基層治理 治理型民主 制度優勢
【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A
民主在人類社會經歷漫長發展，有著各種各樣形態。世界各國人民對民主實踐的探索沒有終結，至今各個國家和地區的人民仍然在探索適合自己國情的民主形式。黨的二十屆三中全會指出：“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”“把人民當家作主具體、現實體現到國家政治生活和社會生活各方面”。作為新時代社會主義民主政治的表現形式，作為全方位、全鏈條、全覆蓋的社會主義民主，全過程人民民主擁有民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的完整民主程序和環節。全過程人民民主實踐的展開不僅能夠推動社會主義民主政治的發展，也有助于推進國家治理體系和治理能力的現代化。在新的時代背景下，作為一種最廣泛、最真實、最管用的民主形式和民主實踐，全過程人民民主是一種具有治理屬性的民主制度。如何理解全過程人民民主的治理功能，如何理解全過程人民民主理念與新時代基層治理的關系，這是在建設和實踐全過程人民民主的過程中需要回答的重大理論與現實問題。
全過程人民民主：具有治理功能的民主
民主是一個歷史范疇，不同的文明體系下有著關于民主的不同制度實踐。奧地利經濟學家約瑟夫·熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》中提出西方資產階級民主的核心是選舉制度，“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”[1]。然而，在這種競爭性的民主體制中，人民只在投票的時候才會出場，人民對于執政黨及其組閣政府的日常運行是否忠實地實行了公民意志，難以進行實質性監管。由于人民的意愿不能實現，民眾的“政治冷漠”或用腳投票的現象相應產生，民主參與性的減弱勢必造成民主治理績效的降低[2]。在某種意義上，西方民主制度始終放不下對亞里士多德意義上民主潛藏著“多數人暴政”的憂慮，以致這種民主仍然是一種精英式、選舉式的民主。
與之相比，由于人民當家作主是社會主義國家最根本的政治屬性，社會主義民主政治在所有的制度環節中都體現出人民性。作為全心全意為人民服務的政黨，中國共產黨的領導本身就是確保社會主義民主政治，時刻體現人民性的最根本政治保障。在黨的領導下，社會主義民主政治不僅在選舉中體現多數人意志，還在各級國家機構產生之后的社會治理環節，充分地體現人民性。
新時代，以習近平同志為核心的黨中央，積極回應人民對民主和法治的新向往、新期盼，發展全過程人民民主，進一步彰顯社會主義的國家性質，確保在社會治理中人民意志能夠得到更好體現、人民權益得到更好保障。在這個意義上，全過程人民民主既是社會主義民主政治始終不變的規范要求和價值追求，又是中國共產黨不斷推進民主理論創新、民主制度創新、民主實踐創新的產物。作為中國特色社會主義民主政治和中國式現代化的重要組成部分，全過程人民民主不僅超越了選舉民主的局限性，而且將社會主義人民當家作主的政治表達，轉化為生動的民主實踐和治理過程。因此，對全過程人民民主的解讀和闡釋，不僅僅要關注其所具有的重大政治意蘊，還應關注其所具有的治理功能。
習近平總書記強調：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[3]全過程人民民主的主要實踐場所是在基層，基層社會是群眾和各種社會力量生產生活的社會單元，是各種利益訴求和矛盾相互交織的場所，是人民群眾獲得感幸福感安全感實現的主要場所。
黨的二十大報告指出：“積極發展基層民主。基層民主是全過程人民民主的重要體現。”相比其他領域，在基層社會大力推動全過程人民民主，既具有堅實的制度基礎和社會基礎，也具有更高的目標要求。我國基層社會，通過長期實行以村民自治制度、居民自治制度和職工代表大會制度為主要內容的基層自治制度，人民群眾在自我管理、自我服務、自我教育、自我監督中已經產生一定的民主意識，具有一定的民主議事能力。在推動全過程人民民主的實踐中，基層民眾的這些民主傳統，都可能轉化為對全過程人民民主治理功能的更高期待。因此，新時代貫徹全過程人民民主的價值理念和制度要求，基層治理要進一步擴大人民群眾的政治參與，更積極地回應人民群眾的各種訴求，持續滿足人民對美好幸福生活的向往。
全過程人民民主賦能基層治理的機理
作為一種治理型的民主制度，全過程人民民主能夠有效提升基層治理體系和治理能力現代化水平。相比于之前，新時代基層治理的治理事務、治理條件和治理環境等都發生了重大變化，迫切需要新的政治話語和制度形態。從實踐來看，新時代的基層治理需要圍繞重要決策開展更大范圍的民主協商、溝通、監督等活動，推動更多人民群眾參與到治理的過程中。新時代的基層治理與全過程人民民主的理念高度契合，全過程人民民主將為當前新形勢新任務下的基層治理賦能。
努力實現分配正義
分配正義涉及財富、榮譽、權利等有價值東西的合理分配，能否對資源進行適當分配不僅關系到資源的使用效率，也關系到社會正義的實現。伴隨著工業化和城鎮化的高速發展，中國社會已經進入工商業反哺農業、城市反哺農村的新階段。特別是黨的十八大以來，隨著精準扶貧、鄉村全面振興等國家戰略的有力實施，國家通過轉移支付向廣大中西部基層社會投放資源的規模不斷增長，各類資源正源源不斷地投向社會建設和公共設施建設領域。因此，與農村稅費改革之前通過農業稅費、集體提留等渠道用于地方公共支出的模式不同，如今的基層治理主要圍繞國家下撥資源的使用展開。下鄉資源如何分配、如何利用等一系列具體問題，如果不能形成共識，可能引發基層社會的矛盾，影響基層治理的展開[4]。
在社會民生領域，在家庭收入、財富占有還不能完全量化并進行客觀比較的條件下，究竟誰是農村的真正貧困戶，往往需要村民開評議會，進行實質性的判斷。在基礎設施建設領域，國家輸入資源的重要目標是建設各種民生工程，但到底什么是最需要的民生工程，只有群眾才有發言權。在江蘇省蘇州市張家港市楊舍鎮，鄉鎮政府實施“民生微實事”工程，很多社區通過發展理事會、居民代表會等形式廣泛搜集民意，政府建設的重點不再是高大上的形象工程，更多的是與人民群眾生活密切相關的小型工程，如小區公共晾曬地點、小區老年活動場所等。在資源下鄉的背景下，要提升治理能力和決策的合法性，基層治理必須加強對民意的搜集、回應能力。
國家資源下鄉需要伴隨著基層參與的擴大，同時，也為基層民主的發展提供了舞臺。圍繞著資源分配、使用達成共識，基層民主的擴大不僅不會影響既有基層權力結構的穩定，反而能促使資源有效利用，進而彰顯自身所具有的制度功能。為此，無論是基層政府、基層組織，還是普通民眾，各方都具有通過基層民主來達成治理的共同需求。作為基層政府和基層組織，通過構建以收集民意和回應民意為內容的“回應型政治”[5]，能獲得基層民眾支持，改善基層治理生態。作為普通居民，民主的議事方式能夠實實在在地影響到國家資源的投放方向，讓他們感覺到自己的參與是管用的，這又會激發他們更廣泛地參與到基層全過程人民民主的實踐中來。面臨新的時代任務，基層治理需要將自上而下的資源輸入與自下而上的訴求表達結合起來，而全過程人民民主的制度實踐則是二者結合的粘合劑。
大力推動基層社會整合
黨的二十大報告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”共建共治共享的社會治理制度，意味著城鄉居民要更廣泛地參與到基層社會治理中來，如此才能形成強大的基層治理合力。然而，在新的時代背景下，由于人口流動和就業渠道多樣，城鄉社會的群體利益出現分化，不同的群體往往具有不同的利益主張。由此，基層治理面臨著在利益多樣中促成集體行動、尋找到利益最大公約數的時代任務。
在廣大農村社會，由于大量的勞動力外出務工，農村社會已經產生務農農民、外出農民、“半耕半工”農民等不同的群體[6]，他們在農業生產建設、村莊環境改造等方面具有不同的需求。面對鄉村社會的利益分化，基層治理中的公共決策需要兼顧不同農民群體的利益，促使他們采取協商、妥協的方式，最大可能解決彼此之間的分歧。在城市社區，由于缺少先天血緣和地緣關系紐帶，當面對受益不均的公共決策時，高度原子化的居民缺少達成合作的先天條件。尤其是隨著大部分小區老化，需要進行一些必要的公共設施建設，集體共識的達成對社區更新、環境優化尤為重要。
在城鄉社會利益分化的背景下，基層治理要給予居民充分表達利益訴求的渠道和途徑，不斷培養居民民主協商、相互討論的習慣，進而學會用民主的方法解決分歧。在湖北省安陸市，當地在原有人大代表聯絡站的基礎上，建設基層全過程人民民主的實踐基地，通過人大代表和選民溝通，引導社區居民在實踐基地中表達利益訴求、協商討論公共事務，極大地改善社區治理生態和面貌。
面對社會利益分化，基層治理需要對基層社會重新整合，整合要建立在對不同群體居民、不同個體利益充分尊重的基礎上。在多重目標約束下，全過程人民民主在基層的實踐，是形成集體共識的重要手段。在全過程人民民主的理念下，基層治理的事務就不能由少數干部、部分群體決定，必須實現最廣泛的人民民主，確保最廣泛的治理參與。全過程人民民主的政治要求和現實指導，使得共建共治共享治理格局的加速形成成為可能，基層民主成為實現基層善治的有力保障[7]。
奮力推動自治、法治、德治相結合
伴隨著全面依法治國戰略的推進，法治手段在解決各種問題中越來越重要。然而，面對社會的轉型，法治的實現仍然需要自治、德治的配合，社會秩序的長久維系需要推動法治、自治和德治的有效融合。法治功能的發揮依靠健全的立法、司法和執法體制的建設，自治和德治的功能發揮則依賴人民群眾的廣泛參與。
基層社會是14億人民生活的主要場域，大量社會關系和物質利益都是由法律和社會規范共同調節。堅持法律是堅持社會底線正義，維護社會規范則往往是維護日常生活中的正義。因此，為了社會的穩定和秩序，各種問題尤其是矛盾糾紛的解決往往既要合法，又要符合當地社會規范，才可能實現真正的公平正義。比如，在當前農村社會的土地、山林、宅基地糾紛中，對于邊界模糊、權屬變動等情形引發的糾紛，往往只有熟悉當地歷史和情況、掌握“地方性知識”的村民，才更了解糾紛的是非曲直，一個合法、合理、合情的糾紛化解方案，必須在聽取人民群眾的意見后才能做出[8]。相反，一旦基層治理組織為形式主義工作所累，懸浮于基層社會之上，就不可能真正熟悉當地民情、民意和社會規范，基層的各種問題也無法得到實質性解決。
面對農村社會產權規則和社會關系復雜的現實，吸納更多的人民群眾參與到基層治理，將形成對法治力量的支持。當前很多地方以“五老人員”（老干部、老黨員、老軍人、老專家、老教師）為主體，建立了各種糾紛調解理事會，極大減緩基層政府和基層組織的工作壓力。在推動全過程人民民主的實踐中，一旦人民群眾更廣泛地參與到基層矛盾糾紛的化解中來，“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”真正成為可能。以人民群眾參與治理為主要特征的全過程人民民主實踐，本身就是一場法治、自治、德治相結合的過程。
全過程人民民主賦能基層治理的原則遵循
全過程人民民主能夠為基層治理輸入新的能量，進而推動基層治理體系和治理能力的現代化。全過程人民民主賦能基層治理必須遵循相應的原則，才能確保其治理功能的發揮。
正確處理民主與集中的關系
民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，基層治理在貫徹全過程人民民主時，同樣遵循民主集中制的原則。在全過程人民民主的引領下，基層治理要盡最大可能收集民意，同時還要對民意進行提煉、分析，從而回應真正的民意。在基層社會中存在各種各樣、甚至相互矛盾的民意，基層治理需要找到真正代表人民根本和長遠利益的民意，找到多數人意見的集中點，找到紛繁復雜意見背后的本質性訴求。只有堅持民主與集中的統一原則，才能避免基層治理被民粹式的民主所裹挾。
在具體路徑上，基層治理要遵循“充分協商—達成共識—有效執行”的步驟。在基層政府、基層組織和基層民眾充分協商的基礎上，基層治理要具有匯集民意、提取民意、引領民意的能力，并通過對治理決策的有效執行來回應民意。基層民主與基層治理能力必須同步提升，相互配合。
正確處理民主決策與法治邊界的關系
基層民主要圍繞基層公共事務的決策展開，不能也不應涉及公民財產和人身權益。或者說，基層社會中并非所有的事項都能以民主方式進行決議，民主的實踐應以不違反基本的法治原則和法治精神為前提。從實踐來看，面對諸如農村合村并居、土地流轉等事務，即使部分農戶不愿意參與這一過程，可能會影響到社區整體利益的更好實現，基層政府和基層組織也不能以民主表決的形式，來迫使這部分村民參與。
在新的社會背景下，全過程人民民主與基層法治建設共同推動基層治理實踐。基層民主實踐能夠調動億萬人民群眾參與治理的積極性，形成巨大的治理合力，同時，基層法治建設為基層民主的健康發展保駕護航。在法治和民主的雙輪驅動下，新時代基層治理的現代化得以真正實現。為此，在推動全過程人民民主的過程中，基層政府和基層組織要高度重視法治的基礎作用和保障作用，通過對基層治理中常規做法、村規民約、制度機制進行定期法律體檢，保障基層治理的法治化，保障全過程人民民主制度的健康發展。
正確處理民主形式與治理目標的關系
黨的二十大報告對“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”進行專篇部署，指出要“健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。”為此，基層治理中需要有豐富的民主參與形式。但是，各種民主形式是為了治理目標的實現，而并非各種“非民主”決策的外衣。如果民主的形式不服務于治理的目的，各種所謂的民主議事、民主協商，在本質上是為領導決策尋找合法性外衣，這就嚴重背離全過程人民民主的價值理念和制度要求。我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。
相反，如果有助于治理目標的實現，在居民怎么參與、如何參與的形式上每個地方可以大膽創新，因地制宜地采取不同措施、不同形式。一旦每個地方都能有針對性地開展制度實踐，并不斷摸索全過程人民民主的實現方式，全過程人民民主制度就愈發具有生命力。尤其是在數字時代背景下，城鄉居民可以更加充分利用數字平臺表達意見、發表觀點，培養在新的平臺上民主討論、協商的新習慣。數字時代的基層全過程人民民主將具有更多形式的實現可能。
作為社會主義民主政治的新樣態，全過程人民民主基于中國歷史、政治、文化而產生，切實地滿足新時代社會治理和發展的需要。可見，民主不僅能解決權力的來源問題，也能為國家的社會治理賦能。如美國當代政治學家達爾所言，“民主一直被探討、爭辯、支持、抨擊、忽視、創建、實踐、毀滅，在民主某些最基本的問題上，從來都沒有達成一致”。特別是在全球經歷民主化浪潮之后，當世界不少地區都面臨著民主實踐中的各種問題時，關于民主制度的理念和道路分歧也更加明顯。在這種背景下，作為一種治理型的民主形態，全過程人民民主的制度實踐，代表人類對民主制度的一種全新探索，是中國式現代化的生動體現。通過為基層治理賦能，有效推進國家治理能力提升和治理體系現代化，全過程人民民主制度將不斷彰顯自己蓬勃的生命力。
【本文作者為華中科技大學卓越特聘教授、法學院教授；本文系2022年度國家人權教育與培訓基地重大項目“新時代農民人權保障和基層治理現代化的相互促進機制研究”（22JJD820044）的成果之一】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉