摘 要:在國際格局發(fā)生深刻變化、涉國家爭端解決機(jī)制面臨重大改革契機(jī)、通過調(diào)解解決爭端在全球范圍引起重視的背景下，中國攜手多國共同創(chuàng)立國際調(diào)解院。這是落實(shí)中國特色大國外交、推動平等有序的世界多極化、為全球治理貢獻(xiàn)中國智慧的又一重大舉措。國際調(diào)解院的建立，有助于化解爭端，彌補(bǔ)現(xiàn)有國際爭端解決機(jī)制的不足，促進(jìn)國際合作與和平發(fā)展，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展，促進(jìn)世界多極化和國際關(guān)系民主化。
關(guān)鍵詞:國際調(diào)解院 國際爭端解決 全球治理
【中圖分類號】G02 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2025年5月30日，33個(gè)國家在中國香港正式簽署《國際調(diào)解院公約》，標(biāo)志著一個(gè)嶄新的國際組織宣告成立。2023年底召開的中央外事工作會議首次提出，“倡導(dǎo)平等有序的世界多極化”。中國牽頭發(fā)起成立國際調(diào)解院，正是落實(shí)這一重要主張、推動國際社會走向良法善治、完善國際爭端解決機(jī)制的重大創(chuàng)新之舉。作為全球首個(gè)專門通過調(diào)解解決國際爭端的政府間法律組織，國際調(diào)解院著眼于以調(diào)解定分止?fàn)?，其成立不僅有力回應(yīng)了各國求和平、促穩(wěn)定、謀發(fā)展的共同關(guān)切，也填補(bǔ)了國際爭端解決機(jī)制在調(diào)解領(lǐng)域的制度空白，為完善全球治理提供重要的法治公共產(chǎn)品。
國際調(diào)解院成立的時(shí)代背景
全球治理迫切需要打破西方中心主義
當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，保護(hù)主義、單邊主義上升，世界進(jìn)入動蕩變革期。當(dāng)前全球治理失靈的根源，在于西方中心思維下的全球治理模式存在固有缺陷。傳統(tǒng)全球治理體系脫胎于二戰(zhàn)后的國際治理框架，主要以西方國家的意識形態(tài)與治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，并表現(xiàn)出對非西方治理模式的絕對排斥。近年來，國際格局變革的態(tài)勢明顯，一些非西方國家在內(nèi)部治理方面績效突出，在參與全球治理過程中也更加活躍，相反西方國家則遭遇了內(nèi)外部治理的重重困境，這種現(xiàn)象引起西方國家高度不安。全球治理涉及到不同治理主體間的有效協(xié)作，但是國家主體間協(xié)作卻遭遇到嚴(yán)重的意識形態(tài)壁壘。西方國家并未認(rèn)識到對現(xiàn)有全球治理模式進(jìn)行變革必要性，反而視之為對西方中心主義的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)而對異己者采取各種遏制和打壓手段，這已嚴(yán)重阻礙了全球治理體系的有效運(yùn)行。
面對愈演愈烈的全球性問題與挑戰(zhàn)，國際社會迫切需要從理念上超越西方中心主義，打破以西方國家為主導(dǎo)的治理模式，從制度供給層面進(jìn)行創(chuàng)新，推動治理過程的民主化。因此，中國倡導(dǎo)建立國際調(diào)解院，不僅是出于國際爭端解決本身的需要，也是擴(kuò)大發(fā)展中國家和新興市場國家全球話語權(quán)、推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展的必要之舉。
國際爭端解決機(jī)制亟待補(bǔ)充完善
現(xiàn)有國家間爭端解決機(jī)制如國際法院（ICJ），以及專門處理海洋爭端的國際海洋法法庭（ITLOS）和專門處理國家間貿(mào)易爭端的世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制（WTO-DSB），近年來均暴露出諸多弊端，不能滿足有效化解國際爭端、維護(hù)正常國際秩序的現(xiàn)實(shí)需要，正處于改革或改革討論之中。國際法院自1946年成立以來，共受理國家間法律爭端約180余件，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但也存在國家可選擇性接受管轄、程序效率低下、發(fā)展中國家代表性不足、西方中心主義等問題。由于權(quán)力不對稱，大國可通過政治經(jīng)濟(jì)手段規(guī)避責(zé)任，如國際法院裁定美國支持尼加拉瓜反政府武裝違反國際法，但美國拒絕執(zhí)行裁決。為改革國際法院，2022年“海牙國際司法改革倡議”提出執(zhí)行機(jī)制改革方案，2023年“布倫特蘭報(bào)告”建議設(shè)立環(huán)境爭端專門法庭。國際海洋法法庭同樣存在歐美法官占比過高、規(guī)則解釋分歧、執(zhí)行機(jī)制薄弱、新興領(lǐng)域空白等問題，亟待改革。爭端解決機(jī)制曾被視為世界貿(mào)易組織“皇冠上的明珠”，但由于美國阻擾上訴機(jī)構(gòu)成員選任，自2019年12月以來一直處于癱瘓狀態(tài)，無法對貿(mào)易爭端作出最終裁決，且短期內(nèi)難以恢復(fù)。截至2024年12月，世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)有31起案件的上訴程序正在等待中，在任命新成員之前無法進(jìn)一步推進(jìn)。國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的另一重要機(jī)制——解決外國投資者與東道國間投資爭端的國際投資仲裁機(jī)制，正遭受“合法性”危機(jī)，在裁決公正性和一致性、仲裁員選任和道德標(biāo)準(zhǔn)、平衡公私利益、糾錯(cuò)機(jī)制等方面飽受詬病。目前，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會第三工作組正在主持相關(guān)改革，但能否成功尚未可知。
以上這些司法或準(zhǔn)司法方式的爭端解決機(jī)制，大多由西方國家主導(dǎo)建立，體現(xiàn)了西方法律文化中的 “access to justice”概念，強(qiáng)調(diào)“利用司法”或“接近正義”。[1]這既是其優(yōu)勢所在，也是其問題根源。隨著時(shí)代發(fā)展，國際爭端日趨敏感、復(fù)雜，往往不能用簡單的“是非對錯(cuò)”加以精確判斷，對抗式的法律解決越來越難以勝任這一任務(wù)，國際爭端解決的法律路徑需要“多元化”和“多樣性”。[2]國際調(diào)解院的創(chuàng)建構(gòu)想，正是在這一背景下所提出，反映了從對抗轉(zhuǎn)向?qū)υ拝f(xié)商、從單一價(jià)值走向多樣文化、從嚴(yán)格程序走向靈活多變的時(shí)代理念，能夠?yàn)闋幎私鉀Q敞開更加多樣化的大門，增加友好解決爭端的可能性。
通過調(diào)解解決爭端已在全球范圍引起重視
相比司法和仲裁，調(diào)解在許多方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。調(diào)解不單純以合同、條約或法律為依據(jù)確定法律權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，更會考慮當(dāng)事方的文化背景、商業(yè)習(xí)慣和時(shí)間成本等法外利益。當(dāng)事方更容易相互理解，在調(diào)解前后保持友好關(guān)系，其非對抗性有利于追求長遠(yuǎn)利益。由于調(diào)解是自愿的，調(diào)解的結(jié)果也是可預(yù)測和接受的，不易出現(xiàn)對于司法和仲裁而言“老大難”的執(zhí)行問題。調(diào)解還有成本較低、程序快捷、當(dāng)事方掌控等一系列優(yōu)勢。
除了本身的優(yōu)勢，調(diào)解機(jī)制是否可行，還受到基礎(chǔ)背景和國際形勢的影響，當(dāng)前正是建立國際調(diào)解院的良好時(shí)機(jī)。一方面，國際社會對于更具創(chuàng)新性和效率的爭端解決機(jī)制的需求不斷上升，對調(diào)解的重視和寄望前所未有。越來越多的爭端解決機(jī)構(gòu)，包括巴黎國際商會仲裁院等仲裁機(jī)構(gòu)，都開始制定調(diào)解規(guī)則和提供調(diào)解服務(wù)。另一方面，調(diào)解雖然具有獨(dú)特的優(yōu)勢，但一直以來也面臨和解協(xié)議不具有法律約束力的執(zhí)行難題。相比之下，國際仲裁裁決有《承認(rèn)和執(zhí)行外國仲裁裁決公約》以及《解決國家與他國國民投資爭端公約》提供執(zhí)行保障，國際爭端當(dāng)事方更愿意選擇仲裁，而不是缺乏終局性的調(diào)解。慶幸的是，歷經(jīng)數(shù)年研究和討論，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會于2018年出臺了《新加坡調(diào)解公約》，開始破解國際調(diào)解的約束力難題。目前，《新加坡調(diào)解公約》已有18個(gè)批準(zhǔn)國和58個(gè)簽署國，表現(xiàn)出較高的受歡迎程度。另外，雖然以調(diào)解為主的爭端解決機(jī)制被倡導(dǎo)已久，但總體而言實(shí)踐較少，一個(gè)重要原因是國際社會欠缺官方權(quán)威性的國際調(diào)解組織或機(jī)構(gòu)。國際調(diào)解院的成立，無疑極大地填補(bǔ)了這一制度空白。
國際調(diào)解院成立的全球意義
彌補(bǔ)現(xiàn)有國際爭端解決機(jī)制的不足
現(xiàn)有國際爭端解決機(jī)制，主要建立在英美普通法訴訟制度的基礎(chǔ)上。在西方的文化中，向來是非此即彼，贏家通吃，因此他們習(xí)慣于以法院裁決的方式，解決國際沖突。這種對抗式的爭端解決方式，往往耗時(shí)長久且成本高昂。如國際法院程序平均耗時(shí)3—5年，WTO爭端解決程序平均耗時(shí)1.5—3年，投資仲裁平均耗時(shí)3—4年。訴訟中涉及的律師費(fèi)、仲裁員/法官費(fèi)用、機(jī)構(gòu)費(fèi)用、專家證人費(fèi)用等動輒數(shù)百至數(shù)千萬美元，有的甚至過億，這對于許多發(fā)展中國家以及中小企業(yè)而言是不小的負(fù)擔(dān)。
與西方的訴訟文化不同，中國傳統(tǒng)文化講究中庸之道，追求平衡與和諧，這在國際爭端解決中有極大的用武之地。新成立的國際調(diào)解院，是一個(gè)由各方共同協(xié)商建立的，以條約為基礎(chǔ)的政府間國際組織，致力于以和平友好的方式解決爭議、處理分歧，通過調(diào)解發(fā)展國家間友好關(guān)系與合作，體現(xiàn)了“和為貴”與互利共贏的東方古老智慧，也蘊(yùn)含著以國際法為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法治精神。根據(jù)《國際調(diào)解院公約》，調(diào)解院開展調(diào)解工作的基本原則是尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、平等、不干涉各國內(nèi)政，確保爭議解決中的意思自治和方式的自由選擇，以善意和合作精神尋求友好解決國際爭議，確保公正、中立、公平的環(huán)境，充分發(fā)揮調(diào)解耗費(fèi)時(shí)間和費(fèi)用低、程序相對靈活等優(yōu)勢，促進(jìn)通過調(diào)解靈活高效地和平解決爭議。因此，國際調(diào)解院致力于以友好的方式化解爭議、處理分歧，為和平解決國際爭端提供新平臺，這在很大程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有爭端解決方式的不足，是對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和爭端解決方式的有益補(bǔ)充。
促進(jìn)全球治理結(jié)構(gòu)更加合理
全球性問題層出不窮，越來越多有識之士開始反思全球治理失靈的結(jié)構(gòu)與理念根源。當(dāng)前的全球治理失靈，本質(zhì)上源于西方中心的意識形態(tài)與思維模式。全球性問題危及人類的生存與發(fā)展，是超越意識形態(tài)的，相應(yīng)的全球治理規(guī)則也應(yīng)當(dāng)圍繞解決問題來設(shè)置。近年來，新興市場國家和發(fā)展中國家致力于呼吁和推動更加有利于世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新型國際關(guān)系，2008年國際金融危機(jī)更是加速了國際權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，原有的等級化多邊主義架構(gòu)發(fā)生變化。例如，就貸款、外國援助和外國直接投資而言，中國、印度、巴西、南非等金磚國家正在成為國際經(jīng)濟(jì)中重要的行為體，出現(xiàn)了南方國家主導(dǎo)的多邊金融機(jī)構(gòu)，如新開發(fā)銀行（NDB）和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）。多極化時(shí)代正在真正到來，已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢。[3]促進(jìn)國際合作與和平發(fā)展，推動全球治理結(jié)構(gòu)更加合理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良法善治，促進(jìn)世界和平發(fā)展，是世界大多數(shù)國家的共同愿望。為更好地解決全球性問題，積極應(yīng)對當(dāng)前的國際秩序變革，發(fā)起建立國際調(diào)解院，在現(xiàn)有機(jī)制以外開展國際爭端解決機(jī)制的創(chuàng)新，符合當(dāng)前全球治理格局的演變態(tài)勢，有助于優(yōu)化全球治理結(jié)構(gòu)，助力全球化法治建設(shè)。
推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系
全球化的發(fā)展需要國際關(guān)系理論的創(chuàng)新，新的全球化理念需要妥善處理國家間關(guān)系，推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系。在追求包容性發(fā)展的過程中，各國不僅需要確保本國發(fā)展的包容性，還應(yīng)避免自身發(fā)展對他國造成不利影響。這意味著既要兼顧國內(nèi)語境下的包容性增長，也要在全球化背景下推動包容性發(fā)展。為此，全球治理需重點(diǎn)關(guān)注不同國家歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國情、發(fā)展道路的多樣性，注重不同發(fā)展水平國家之間的平衡，以確保國際治理體系能夠反映不同主體的利益和訴求，尊重各國根據(jù)自身國情選擇的發(fā)展模式，照顧“弱者”的利益，縮小不同國家之間的發(fā)展差距，從而公平合理地讓最大多數(shù)人共享世界發(fā)展成果。
與西方國家更傾向于以“零和博弈”的對抗性思維處理國際事務(wù)、強(qiáng)調(diào)自身利益優(yōu)先的做法不同，中國始終秉持合作共贏的理念，主張以對話取代對抗、以共享取代獨(dú)占，充分尊重國際關(guān)系中各方的利益和價(jià)值訴求，致力于推動構(gòu)建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系。在世界百年未有之大變局背景下，中國發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用，以積極作為的姿態(tài)倡導(dǎo)建立國際調(diào)解院，為全世界提供更受歡迎的公共產(chǎn)品，對于維護(hù)多邊主義、構(gòu)建新型國際關(guān)系有著十分重要的意義，體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。
國際調(diào)解院未來工作展望
堅(jiān)持開放包容，吸引更多成員加入
倡導(dǎo)建立國際調(diào)解院，是完善我國外交總體布局，積極建設(shè)覆蓋全球的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動構(gòu)建新型國際關(guān)系的重要舉措。從最初僅有10余個(gè)談判成員到簽署公約時(shí)的33個(gè)成員，國際調(diào)解院的成立過程很好地體現(xiàn)了中國提出的共商、共建、共享的全球治理理念。在《國際調(diào)解院公約》創(chuàng)始成員國基礎(chǔ)上，調(diào)解院可參考亞投行的經(jīng)驗(yàn)，以開放的心態(tài)盡可能團(tuán)結(jié)更多志同道合的國家，共同參與到國際調(diào)解院的事業(yè)之中。盡管成員增加可能加劇調(diào)解院的管理協(xié)調(diào)難度，但是，更多國家的參與不僅意味著機(jī)構(gòu)全球代表性的增強(qiáng)，也意味著更廣泛的利益覆蓋。例如，小島嶼國家的加入，可推動海洋環(huán)境、氣候變化等新興領(lǐng)域爭端的調(diào)解。受理案件的增加，特別是成功案例的積累，可以產(chǎn)生示范效應(yīng)，彰顯調(diào)解院工作的有效性，進(jìn)而獲得更高的國際認(rèn)可度。為此，調(diào)解院可考慮引入“框架協(xié)議”模式，推動成員國預(yù)先簽署“同意調(diào)解”的通用條款。還可通過增設(shè)觀察員、采取更加靈活的會費(fèi)機(jī)制、適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻、提供能力建設(shè)甚至專項(xiàng)基金支持，吸引更多國家尤其是發(fā)展中國家的參與。通過包容性機(jī)制設(shè)計(jì)，將更多國家納入“合作共贏”的爭端解決框架，逐步替代對抗性路徑，促進(jìn)爭端解決理念的轉(zhuǎn)型。
堅(jiān)持理念與制度創(chuàng)新，彰顯調(diào)解制度優(yōu)勢
國際調(diào)解院要在全球爭端解決機(jī)制中脫穎而出，需要理念和制度創(chuàng)新。國際調(diào)解院是全球首個(gè)專司調(diào)解的政府間國際組織，注定將引領(lǐng)爭端解決的機(jī)制革命，應(yīng)不斷探索各種制度創(chuàng)新，將共商、共建、共享的全球治理理念融入友好、靈活、經(jīng)濟(jì)、便捷的調(diào)解理念之中，將調(diào)解的靈活性、合作性、文化包容性轉(zhuǎn)化為核心競爭力。具體而言，在現(xiàn)有國家間爭端、投資爭端、商事爭端三分基礎(chǔ)上，調(diào)解院可以考慮進(jìn)一步采取分層調(diào)解機(jī)制，針對簡單爭端（如貿(mào)易小額糾紛）設(shè)置快速通道，簡化流程；針對復(fù)雜問題（如領(lǐng)土爭議）引入“技術(shù)專家組+多輪磋商”模式，展開深度調(diào)解。此外，調(diào)解院應(yīng)充分注重規(guī)則的包容性和適應(yīng)性。例如，在調(diào)解員來源方面，可考慮按地區(qū)、法系、宗教背景建立專家?guī)?；在文化多樣性方面，?yīng)充分尊重不同法律傳統(tǒng)（如伊斯蘭法、非洲習(xí)慣法）；在工作語言方面，可考慮提供中文、英文以外的多語種工作文件；在科技賦能方面，可考慮開發(fā)支持多語言、加密通信的虛擬調(diào)解室，設(shè)立數(shù)字化調(diào)解平臺，降低跨國協(xié)調(diào)成本，通過區(qū)塊鏈技術(shù)確保調(diào)解證據(jù)及和解協(xié)議的不可篡改性。
加強(qiáng)與現(xiàn)有機(jī)制的銜接配合，堅(jiān)持兼容并蓄
國際調(diào)解院的成立，不是對現(xiàn)有爭端解決機(jī)制的破壞或挑戰(zhàn)，而是要發(fā)揮各自所長，力求與現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制形成互補(bǔ)。為此，國際調(diào)解院可加強(qiáng)與各類相關(guān)機(jī)構(gòu)的銜接配合。在與其他國際爭端解決機(jī)構(gòu)合作中，應(yīng)堅(jiān)持分工協(xié)作原則，強(qiáng)調(diào)調(diào)解優(yōu)先和退出銜接，鼓勵(lì)爭端方在訴訟/仲裁前嘗試調(diào)解，若調(diào)解失敗，可無縫轉(zhuǎn)入仲裁或司法程序，且調(diào)解中已達(dá)成的共識可作為后續(xù)程序的參考。還可以與現(xiàn)有爭端解決機(jī)構(gòu)建立共享法律專家、區(qū)域問題顧問等合作機(jī)制，提升調(diào)解的專業(yè)性。為避免機(jī)制重疊或沖突，可通過編撰《國際爭端解決指南》，建立“爭端解決路線圖”，明確調(diào)解、仲裁、訴訟的適用場景與轉(zhuǎn)換條件。在地區(qū)合作方面，可考慮與非盟、東盟等區(qū)域組織協(xié)作，通過區(qū)域調(diào)解中心分流案件，也可考慮在中國香港、新加坡等國際仲裁中心設(shè)立調(diào)解院分支機(jī)構(gòu)，形成調(diào)解和仲裁的地理協(xié)同。在與各國國內(nèi)司法機(jī)構(gòu)合作方面，可考慮建立或強(qiáng)化和解協(xié)議在成員國的國內(nèi)司法確認(rèn)。在國內(nèi)合作方面，可加強(qiáng)與貿(mào)促會、亞投行等機(jī)構(gòu)或組織的協(xié)同，更好地服務(wù)中國企業(yè)“走出去”和共建“一帶一路”的實(shí)際需要。
【本文作者為武漢大學(xué)國際法研究所教授、國際法治研究院副院長；本文系教育部基地重大項(xiàng)目“ 我國海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)的法理探索與制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：22JJD820007）階段性成果】
注釋略
責(zé)編：周素麗／美編：石 玉