摘 要:我國改革進入攻堅期和深水區，改革的復雜性前所未有。這種改革縱深推進態勢對干部能力結構提出了更高要求，傳統經驗型、執行型的能力范式已難以適應改革攻堅需要，構建與進一步全面深化改革相匹配的干部履職能力體系，成為迫在眉睫的時代課題。對此，需要認真剖析改革復雜性的構成要素，研究復雜性條件下干部履職擔當面臨的挑戰，探索激勵廣大干部高效執行改革政策的思路、方法和機制，推動形成勇于創新、真抓實干、開拓奮進的濃厚改革氛圍。
關鍵詞:全面深化改革 復雜性 干部履職擔當
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，“堅持系統觀念，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系，增強改革系統性、整體性、協同性。”[1]進一步全面深化改革有一個突出特點，就是改革的復雜性更高了。對此，需要認真剖析改革復雜性的構成要素，研究復雜性條件下干部履職擔當面臨的挑戰，探索激勵廣大干部高效執行改革政策的思路、方法和機制，推動形成勇于創新、真抓實干、開拓奮進的濃厚改革氛圍。
基于復雜系統理論的四維分析框架
任何規范科學研究都需要運用相匹配的理論原理和分析框架作為研究支撐，才能達到研究的目的。我們研究全面深化改革復雜性下干部履職擔當面臨的挑戰，實質就是研究現代治理系統的復雜性，如果應用傳統的“問題-對策”簡單對應式研究框架，無法解析改革的復雜性、基層治理復雜性以及兩者融合產生的復雜性，需要引入新的分析框架。
復雜系統理論是系統科學中的一個前沿方向，被稱為21世紀的系統論，主要研究多個相互作用的系統組成復雜系統的一些難以用現有方法解釋的現象和行為。與此相關的還有一個是關于復雜性的理論，又叫復雜性科學，是研究復雜性本身的科學，即研究什么是復雜性，包括哲學意義上、數學和計算意義上的復雜性。目前我們經常提到的整體性理論、非線性科學理論、適應性理論等，都是這兩種理論共同研究的領域，也形成兩個理論結合的成果。這些理論在近年來出現大語言模型以后表現出很多令人震撼的“涌現”現象，即當模型參數和訓練數據達到一定規模后，模型會突然出現一些新功能或性能提升，展現出許多在小模型中沒有的能力，這種能力并非線性增加，而是在達到一定規模后出現質的飛躍，是參數數量和訓練數據量規模所形成的“復雜性效應”。
這些科技原理和現象，對我們研究公共治理問題有很多啟迪。可以將改革復雜性與解決干部工作能力進行適配，引入協同理論、決策科學理論、風險評估理論、學習型組織理論，將系統演化的動態場景與干部履職困境以及解局對策這三者相互嵌入，置于一體中來解構，根據改革的豐富內涵和多元化形態采取對應的增強系統適應性、優化冗余度的措施，在秩序與變革之間找到動態平衡點，實現治理效能與干部履職擔當的協同進步。
本文基于復雜系統理論，構建四維分析框架（見圖1），第一個維度是“目標-協同推進機制”，第二個維度是“利益-決策科學化民主化”，第三個維度是“風險-監測評估機制”，第四個維度是“動力-學習型政府建設”。通過這四個維度，系統考察改革復雜性的生成機理、表現形式和本質特征，研究改革復雜性與干部履職擔當之間的關系，進而提出更好激勵廣大干部履職擔當的對策建議。
當前改革復雜性的機理與表現
2016年6月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十五次會議時指出：“改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。”[2]當前，全面深化改革進入了一個新階段。許多領域實現了歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，進一步全面深化改革具有多重轉型疊加、結構交織性、動力重構性與風險傳導性等特點，這些突出特點綜合在一起，形成改革復雜性的內在機理。
多重轉型疊加
多重轉型疊加是指同時面臨以產業升級為代表的工業化后期、以數字治理為主體的信息化深化以及以人口老齡化為標志的社會福利重構這三重轉型在當前形成的疊加。這些疊加對公共治理形成的壓力，有些可以通過改革轉化為發展的動力，有些則難以轉化并可能導致政策目標多元，處理不當容易出現沖突。比如，既要抓好常態下的管理，又要抓好非常態下的管理[3]；既要簡政放權，又要加強管理，還要實施全過程監督；既要經濟增長，又要環境保護，還要應對國際局勢變化。又如，在生態文明建設領域，要統籌山、水、林、田、湖、草、沙等多系統治理，要處理好生態文明建設與鄉村振興戰略實施的關系，同步推進產業、人才、文化、生態、組織五大振興。在多重轉型疊加的背景下，改革任務和政策設計從單兵獨進、以點帶面、試點突破轉向多維耦合。
結構交織性
結構交織性是指改革要面對的問題不是簡單線性的，而是網狀結構化相互滲透聯結的。其中有的屬于空間嵌套的交織性，如區域發展一體化，要求地方政府破除行政壁壘，全面突破跨省域政策協調，并不是僅在上級政府間進行協同就能解決的，甚至不是橫向全面協調了縱向就一定能同步達效，涉及到從上到下多級政府的事務，政策互相嵌入的能力是有限的。還有的屬于管轄領域穿透的交織性，如教育體系改革，就涉及到“教育-經濟-社會政策”的多點反應，關系到“教育行業-就業結構-社會保障”的全鏈條治理。還有一些改革是與群眾日常生活利益息息相關的，如老舊小區改造工程中不同樓層居民對加裝電梯存在利益分歧，土地流轉過程中集體、承包戶、經營主體的權益博弈，企業安全生產整治關停帶來的就業安置壓力，等等。這些改革事項要求干部必須具備精準識別利益訴求、創造性設計解決方案的能力。
動力重構性
動力重構性是指復雜網絡中的動力學系統重構特性，是一個跨學科研究領域，常被應用于經濟學和管理學研究，我們將其用于分析參與改革的多主體在復雜系統中產生相互作用、結構重組并引發的集體動力學行為。這一研究的關注焦點，對我們分析社會改革系統動力學有一定的啟發。身處于改革的復雜性網絡中的個體，在每一次改革前都會作出“為什么要改革”的思考。以地方政府招商引資為例，在建設全國統一大市場建設改革中，地方的招商引資角色需要轉型，以往習慣的政策工具，在建設服務型政府的進程中可能會失效，需要重啟改革動力裝置，打造新型治理工具，盡快形成新的工作機制和動力機制。
風險傳導性
風險傳導性是指在風險泛在、跨域耦合的情境下，各種突發事件和網絡輿情加速形成對政策的反饋，而“算法繭房”引起公共議題共識度下降，使得改革成本的溢出加重。當前進一步全面深化改革中經濟、政治、文化、生態等子系統高度互聯，以往在綜合程度不高的情景中有某些單項改革看似正確，但在集成改革中可能有較大風險，容易觸發“級聯反應”。而另一些改革項目，獨立看似乎價值不明顯，但對于助力其他改革卻能產生很大的整體性效益。這也說明了，改革風險不一定都是壞事。
當前改革復雜性所表現出的這些問題，本質上是超大規模文明型國家現代化進程中的獨特張力，其形態恰恰證明我們走中國式現代化道路的正確性。然而，任何制度變遷都需要突破路徑依賴。部分干部政治站位不高，大局意識不強，擔當精神不足，對全面深化改革的認識存在偏差，影響到干部投身改革的積極性和主動性，會在一定程度上加重改革的風險。當前還有部分干部對改革復雜性缺乏足夠的思想準備，隨著改革的深入，基層工作面臨的困難加重，導致少數干部在履職盡責、擔當作為方面出現責任意識淡薄、執行力不足等問題。
在這些表露出來的現象背后，是什么樣的內在結構性矛盾在起作用？激勵干部善變革、敢擔當、有作為的適應性針對性路徑在哪里？這些問題值得認真研究。這種改革縱深推進態勢對干部能力結構提出了更高要求，傳統經驗型、執行型的能力范式已難以適應改革攻堅需要，構建與進一步全面深化改革相匹配的干部履職能力體系，成為迫在眉睫的時代課題。
改革復雜性情境下干部履職擔當面臨的挑戰
改革進入攻堅期和深水區
改革的復雜性，是社會、自然界、治理規律之間關系復雜化的自主性體現，分析改革復雜性與干部履職擔當之間的關系，需要超越傳統線性思維，融合統籌學、系統理論等前沿工具，進行創新性研究。
改革目標多元。新時代全面深化改革需要同時實現經濟高質量發展、社會公平正義、生態文明建設、國家治理現代化等多重目標。這些目標之間既有協同效應，也存在張力關系。例如，經濟增長與環境保護、效率與公平、創新與穩定等目標之間的平衡，構成了改革決策復雜性的客觀基礎。我們各級干部以往也有協同治理的訓練和經驗，但主要局限于日常具體事務管理中職責分工需要協調的工作，大都屬于微觀的行政協調，僅高層機關有時候會對涉及到宏觀的部門之間、上下級之間關系進行協調，較少進入現代治理意義上的“全域、多層次協同”領域，沒有這方面的知識積累和實踐鍛煉。因此革目標，取其個性中的共性而治之，寓共性治理于個性治理之中，同時整合改革目標。古人認為治國如治病，中醫藥就有“一藥多效”的理論，例如，當歸頭補血和止血、當歸身補血和養血、當歸尾破血和通絡，但不同功效甚至對立的功效不妨礙它們共同發揮作用，整體的當歸可直接入藥[4]的。
利益關系復雜。改革本質上是利益格局調整，當前改革觸及到的利益關系更加復雜。利益獲得者的阻力、部門利益的藩籬、地方保護主義的傾向，以及不同社會群體訴求的差異性，在收入分配、社會保障、公共服務等領域的改革，利益調整的敏感性尤為突出，都增加了改革的復雜程度。這與以往干部在公共服務中“辦好事”“做實事”能提升絕大多數人利益的情況有所不同，那時候即使部分人利益暫時受損，但只要利益總量還在增長，整體上就不會產生怨言。現在大部分群體的利益都已經突破基點，基本公共服務從“無”到“有”了，當前需要的是從“有”到“優”，再提高一點公共服務水準。這時候就發生了“相變臨界點”的現象，如果一部分人比其他群體利益增長速度慢了一些，就會覺得“吃虧”。因此，關鍵的問題是每一項改革舉措都要盡可能地減少受損面，包括“相對受損面”也應該盡可能縮小。
社會風險增大。當前我國經濟社會的基本面良好，不存在影響長治久安的根本性制度性問題。社會風險增大主要是一種相對值的增加，以及“蝴蝶效應”的作用，即微小政策調整可能引發長期巨大偏差。這些風險都可以通過對極度敏感的初始條件進行系統性的細化研究，防患于未然來化解。在這些壓力中，改革復雜性與思維局限性、最大限度降低改革風險和減少利益受損面，是導致行為選擇困難，部分干部不敢、不愿積極主動履職擔當的重要原因。
動力機制重塑。不存在放之四海皆準的“萬能動力公式”，重要的是保持動態適應性。霍蘭德適應性模型認為，興趣是人們活動的巨大動力。近年來學界興起的公共服務動機研究認為，公務員的“非自利性”動機可以在公共性場域中得以張揚，增強公共服務意識，并轉化為改革行動的推動力。當然也有一些干部對自己所從事的工作興趣不大，個體的人格特點與職業環境的對應度不高，成為影響創新的阻力。
新舊體制轉換的張力
即使在不考慮改革變量的情況下，干部同樣會承受自上而下的政策傳導與自下而上的訴求反饋的常態性雙重壓力。從這個視角分析，改革的復雜性給干部履職擔當帶來的本領恐慌和新的選擇，是他在性與自主性的統一。他在性意味著能力不足不僅僅是由干部自身原因引發的，自主性決定了通過體制機制的改革才能化解新舊體制轉換過程中的結構性張力。
行政管理體制的科層制與治理現代化要求的扁平化之間的張力。上級部門的“任務發包”模式有可能將本來集成的政策目標發散化，把原本應遵循“決策-執行”進行的傳遞擴大為層層加碼，而基層組織結構卻呈現“蜂窩狀碎片化”，部門間信息孤島、權責錯配等因素加劇了“垂直加壓-橫向阻滯”系統性摩擦的形成。在數字時代可以通過創新政府治理理念和方式，加快“互聯網+”“數字政府”建設等途徑，形成數字治理與實體治理有機融合的新格局。
制度剛性與情境彈性之間的張力。統一制定的政策在落地時需適應地方差異性，如鄉村全面振興中如何發展產業需要因地制宜做出選擇，但發展目標的剛性、制度的硬化和考核指標的僵化有可能壓縮基層自主調適空間，誘發基層“策略性應付”，在臺賬上做“美化”，抑或出現對政策的選擇性執行現象。可以通過創造性地執行政策，加強韌性治理，通過公共價值的引領實現“剛柔相濟”的機制，形成合力。
改革項目內在的創新要求與路徑依賴的制約造成的張力。我國改革具有明顯的漸進式特征，形成了特定的制度變遷路徑。這種路徑一方面保證了改革的穩定性，另一方面也可能產生鎖定效應，使得某些改革項目以老辦法推進，把好端端的改革變味為“新瓶裝舊酒”，難以突破既有制度框架。例如，部分地區行政審批制度改革中存在的“明放暗不放”現象，就是此類典型表現。在開展政府績效管理時，可以通過改進考核方法，弱化排名比較，增強獎懲問責等，提升行政效能，減少“避責優先”“熱衷留痕”等的評估，形成“壓力-避責-問責-負責”的反饋循環。
自組織臨界性與個體適應性困境之間的張力。在復雜系統中臨界點附近可能因微小擾動發生相變，干部需在多重約束下維持系統的穩定，有時需要在資源匱乏、“權小責大”“認知過載”等情況下使出渾身解數方能完成任務，這就會導致個體的超載運行，組織資源的拼湊，使系統處于緊平衡狀態。隨著數字化轉型的加速，干部掌握數字技術應用治理，傳統經驗型工作模式向新技術邏輯模式代際遞進，可以幫助個體降低不適應，提高工作積極性。
進一步增強干部履職擔當的政治自覺和行動自覺
基于復雜系統理論，有效推動廣大干部履職擔當、干事作為，需要從自組織性、整體性、動態性等方面入手，在綜合干部行為與制度環境、激勵機制、社會網絡等多要素互動關系的基礎上提供路徑選擇和對策建議。
實施智力賦能工程
從智力賦能入手，為基層賦能和減負，破解基層治理能力不足問題。加強干部的改革創新意識教育，是提高干部改革落實能力的重要方法。實施“雙環學習”，一方面讓干部反思自己是否存在“習慣性防衛”造成的思想障礙，常常用“我們這里特殊”的固化思維方式想事情；另一方面訓練跨界知識嫁接、異業對標、觸類旁通等思維方法，加深對改革本質、國家戰略的認知，找到思想問題的根源，把遇到的問題放到一個更廣闊和更長遠的背景下去思考，更新觀念，釋疑解惑。探索創設“創新涌現場域”“容錯實驗田”，也是提高改革能力的有效手段。鼓勵干部在自己工作范圍內開展突破性嘗試，探索區塊鏈技術賦能，記錄干部創新貢獻、責任追溯與權責匹配，作為績效考核的獎勵內容，用機器學習識別“躺平”現象擴散的臨界點指標，營造鼓勵干事、獎勵創新的行政生態、文化基因和改革者敘事，重塑基層工作新的話語體系、政策工具賦能體系以及跨部門共演、共創、共同提高的治理體系。
推動政策執行范式變革
創造性地執行政策，是進一步全面深化改革對各級干部的基本要求。由于改革的復雜性具有大系統的多屬性和多變量特征，對此，僅用單項的、碎片化的執行方法，往往無濟于事，需要研究政策執行范式的突破，即變線性執行思維為系統化創新執行模式，用治理的深層動力學機制破解“上頭千條線，下面一根針”的困境。堅持黨的群眾路線，優化信息系統，建立干部-群眾直連的區塊鏈式信息平臺，減少層級過濾，將干部與群眾的政策執行積極性轉化為共同發力的實踐力量。逐步應用現代科技，引入自然語言處理系統，自動識別政策執行中的信號失真，建立動態反饋調節機制，降低政策執行偏差的發生率，提高政策執行中的動態修正能力。探索構建創造性執行的示范模式，樹立“復雜性上限”改革標桿，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，將難度最大、群眾最急需、任務最為緊迫的改革項目排在優先位置，鼓勵有條件的基層單位率先行動，總結成功的經驗，吸取失誤的教訓，迅速將經驗教訓在下一次探索的方案中修正并付諸實施，形成改革的破竹之勢，加快全面改革的進程。
構建適應性激勵機制
適應性激勵是指在工作要求和條件發生變化時，對個體在一個任務上的成就有效遷移到另一個任務上的這種適應性行為進行激勵，以使更多個體提高適應性能力。廣大干部在改革復雜性面前的心態是積極向上的，不少同志具備較強的改革適應性，分析這些適應性的構成，可以發現主要是堅定改革自信、強化韌性建設和注重風險防范。一位曾經學醫的地方領導同志說，改革就是給管理體系做診斷和治療。中醫講“治之極于一”，診治疾病有一個最關鍵的問題，“閉戶塞牖，系之病者，數問其情，以從其意，得神者昌，失神者亡”[5]，是指要了解到真實的病情，需要選擇一個安靜的環境，關好門窗，與病人親密接觸，反復交談，耐心細致地詢問，務使病人毫無顧慮，盡情傾訴，從而得知真情疾苦。治病如此，改革也是這樣，只有深切體察民情，才能把握改革脈搏，只有適應人民的要求，才能堅定改革自信。同樣，增強改革韌性，防范系統性風險，都要建立在科學管理和決策的基礎上，協同構建適應性激勵機制，形成增強改革動力的可持續系統。
中國古代思想家朱熹在《晦庵集》中論述如何修德、如何識人、如何立政時，認為這些都需要“一一有實下功夫處”，但最關鍵的一條是“不為小利近功所移，然后可以向前擔當，鞠躬盡力”。全面深化改革是一項復雜的系統工程，增強干部履職擔當能力需要構建科學的考核體系，健全保障機制，加強人文關懷，幫助干部解決實際困難，建立容錯糾錯機制，針對不同層級、不同領域干部的特有問題，提出更具針對性的解決方案，激勵干部擔當作為，鞠躬盡力。
【本文作者為中南大學社會穩定風險研究評估中心學術委員會名譽委員】
注釋略
責編：董惠敏／美編：王嘉騏